خبرگزاری مهر _ گروه جامعه؛ طبق اصل ۸۳ قانون اساسی بناها و اموال دولتی که از نفایس ملی باشد قابل انتقال به‌غیر نیست مگر با تصویب مجلس شورای اسلامی، آن هم در صورتی که از نفایس منحصربه‌فرد نباشد.
در این اصل دو مساله مهم مطرح شده‌است؛ نخست آنکه تنها در خصوص اموال و بناهای دولتی این اصل مطرح است و دوم آنکه در خصوص اموال و بناهایی است که در دو دسته نفایس ملی و نفایس منحصربه‌فرد قرار دارند محدودیت انتقال و مالکیت را برای آن دو دسته مطرح می‌کند.
اما پس از تصویب این اصل در قانون اساسی کشور هیچ‌گاه مصادیق و یا معیارهای تشخیص این دو دسته از اموال و بناهای دولتی، یعنی نفایس ملی و نفایس منحصربه‌فرد توسط قانون‌گذار تعیین نشده است. با نظر به همین موضوع و عدم تعریف مصادیق اصل ۸۳ قانون اساسی، برخی از بناها و اموال دولتی با توجه به ارزش آنها همواره نامزد قرارگیری ذیل این اصل معرفی‌شده‌اند.
یکی از این دسته‌ها، آثار فرهنگی و طبیعی و یا آثار مشترک انسان و طبیعت (اصطلاحاً منظره‌ای فرهنگی) ارزشمند ثبت‌شده کشور در فهرست میراث جهانی یونسکو است. آثار فرهنگی و طبیعی ثبت‌شده در فهرست میراث جهانی بر طبق تعریف کنوانسیون حمایت از میراث‌فرهنگی و طبیعی ۱۹۷۲، دارای ارزش‌های برجسته جهانی هستند. به‌عبارت دیگر ارزش این آثار از مرزهای یک کشور فراتر رفته و در سطح جهان برای همه بشریت دارای اهمیت است.
از همین رو بر طبق تعریف مذکور، آثار ثبت‌شده در فهرست میراث جهانی جایگاهی منحصربه‌فرد در سطح بین‌المللی دارند. این منحصربه‌فرد بودن در سطح بین‌المللی توسط معیارهای دهگانه تعیین می‌شود که از آن به‌عنوان معیارهای میراث جهانی نام برده می‌شود (مثل نبوغ خلاقانه بشر یا نشانه منحصربه‌فرد از یک تمدن). در ایران نیز شمولیت این آثار ذیل اصل ۸۳ با توجه به تعریف آنها به‌عنوان آثار منحصربه‌فرد در سطح بین‌المللی همواره مورد بحث بوده است و توسط مراجعی چون معاونت حقوقی ریاست جمهوری که مرجع رسیدگی به حل اختلافات دستگاه‌های اجرایی است، مورد تأیید قرار گرفته است.
بررسی شمولیت میراث جهانی ذیل اصل ۸۳ قانون اساسی و ارائه بسته تقنینی عنوان گزارشی است که توسط دفتر مطالعات فرهنگ و آموزش (گروه ورزش، گردشگری و میراث‌فرهنگی) مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تهیه و تدوین شده است. در این گزارش آمده که بررسی‌ها نشان‌می‌دهد که آثار جهانی با توجه به ارزش‌های آنها که با اعتبار ملی پیوند دارند، نوع مدیریت و حفاظت متمایز آنها نسبت به سایر آثار کشور و همچنین هزینه‌های صرف شده برای ثبت و مدیریت این آثار، حاکی از منحصربه‌فرد بودن آنها نسبت به دیگر آثار فرهنگی تاریخی ایران است. همچنین با توجه به اینکه ثبت جهانی از دو جنبه ارزش ذاتی اثر و ارزش افزوده به‌واسطه ثبت جهانی دارای اهمیت است، پیشنهاد می‌شود تا این آثار به‌عنوان آثار منحصربه‌فرد ذیل اصل ۸۳ قرار گیرد. این امر مستلزم پشتوانه‌های قانونی است که پیش‌نویس تقنینی آن ارائه می‌شود.
آثار میراث جهانی از دیگر آثار ملی در سطح کشور متمایز است. از همین رو می‌توان این آثار را در ذیل اصل ۸۳ در زمره «منحصربه‌فرد» دانست. شایان توجه است که معاونت حقوقی ریاست جمهوری که مرجع رسیدگی به حل اختلافات دستگاه‌های اجرایی است، در «رأی و اعلام‌نظر درباره واگذاری زمین در محدوده ژئو پارک و غار نمکدان قشم» شمول میراث طبیعی منحصربه‌فرد ثبت‌شده در فهرست میراث جهانی را ذیل اصل ۸۳ قانون اساسی مورد تأیید قرار داد. این شمولیت همچنین برای آثار فهرست موقت نیز صدق می‌کند.
با توجه به ارزش‌های آثار جهانی و اعتبار آنها، عدم شمولیت این آثار ذیل اصل مذکور می‌تواند به اعتبار کشور خدشه وارد کند
اثرات منفی عدم قرارگیری آثار جهانی و فهرست موقت ذیل اصل ۸۳ قانونی اساسی از دو منظر قابل بحث است. از منظر نخست با توجه به ارزش‌های این آثار و اعتبار آنها، عدم شمولیت این آثار ذیل اصل مذکور می‌تواند به اعتبار کشور خدشه وارد کند. از منظر دیگر نیز با توجه به صرف منابع مالی هنگفت برای ثبت، حفاظت و مدیریت آثار جهانی، عدم شمولیت آنها ذیل اصل ۸۳ می‌تواند به‌نوعی خسارت به منابع مالی کشور محسوب شود. از همین رو انتقال این آثار بدون ضابطه و نظارت، علی رغم اینکه انواع مالکیت در ساختار یونسکو برای ثبت در فهرست میراث جهانی پذیرفته شده است، می‌تواند باعث هدر رفت منابع بیت المال در این خصوص نیز شود و همچنین میزان نظارت و دخالت دولت را در صورت لزوم برای حفاظت و مدیریت این آثار را سلب نماید و یا حداقل به کمترین وجه ممکن تقلیل دهد.
تناسب قوانین کیفری برای حمایت از آثار منحصربه‌فرد
طبقه بندی آثار فرهنگی و طبیعی به دسته‌های نفایس ملی و نفایس منحصربه‌فرد نسبت به دیگر آثار ثبت شده کشور می‌بایست با تناسب لازم در قوانین حمایتی نیز همراه شود. به عبارت دیگر قوانین فعلی مجازات اسلامی به طور کامل همه آثار ثبت شده در فهرست آثار ملی را تحت پوشش قرار می‌دهد اما هیچ تمایزی بین آثار قائل نمی‌شود. این در حالی است که با تعریف آثار ذیل نفایس ملی و منحصربه‌فرد، جایگاه این آثار نسبت به دیگر آثار کشور متمایز می‌شود و لذا نیازمند حمایت‌های قانونی بیشتر در خصوص این تمایز است. به عنوان مثال تخریب و یا آسیب به اثری مثل تخت جمشید می‌بایست با یک آب انبار ساده متفاوت باشد. بسترهای قانونی در این خصوص نیز وجود دارد؛ در قانون مجازات اسلامی ذیل مواد ۵۶۰، ۵۶۲، ۵۶۴، ۵۶۶ مجازاتی برای حمایت از آثار تاریخی در نظر گرفته شده است که یک بازه کیفری را در نظر گرفته شده است. از همین رو می‌توان با در نظر گرفتن اشد مجازات برای نفیس ملی و منحصربه‌فرد نسبت به حمایت‌های متناسب با جایگاه این آثار اقدام لازم را انجام داد.
تعیین جایگاه مدیریتی متناسب با آثار در زمره نفایس منحصربه‌فرد
به‌طور مشخص تمایز بین آثار ثبت شده در فهرست آثار ملی کشور از طریق نفایس ملی و منحصربه‌فرد، جایگاه مدیریتی متناسب را می‌طلبد. به عبارت دیگر، آثار در زمره نفایس ملی و منحصربه‌فرد به دلیل اهمیت و ارزش والای آنها بر اساس مصادیقی که آنها را از دیگر آثار متمایز کرده است، نیازمند منابع (انسانی، مالی، فکری) متناسب برای حفاظت و حمایت از آنها و ساختار نهادی مختص به خود دارد. در بستر نهادی کشور و در درون وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، این تمایز دیدگاه نسبت به آثار برجسته کشور در قالب مدیریت آنها در دیده شده است. به همین جهت پایگاه‌های ملی و جهانی به عنوان واحدهای مستقل برای حمایت و حفاظت بیشتر از این دسته از آثار شکل گرفته است. البته این ساختار نهادی تاکنون جایگاه قانونی مستقلی در ساختار وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی پیدا نکرده است و نیاز است تا به جهت تمایز در مدیریت آثار نفایس منحصربه‌فرد و ملی، این بستر نهادی تقویت شود و منابع لازم متناسب با جایگاه این آثار در دسترس قرار گیرد.
آثار ثبت‌شده در فهرست میراث جهانی از حیث ارزش و همچنین اعتبار ملی و هزینه کرد برای آنها در جایگاهی بسیار متفاوت نسبت به سایر آثار در پهنه کشور قرار می‌گیرند. از همین رو می‌توان این آثار را منحصربه‌فرد دانست. نگاهی که با در نظر گرفتن اصل ۸۳ قانون اساسی، این جایگاه منحصربه‌فرد مصداق عینی و عمل نیز به خود می‌گیرد، زیرا تعریف تمایز آثار ثبت جهانی در ذیل اصل ۸۳ و گرفتن برچسب منحصربه‌فرد می‌تواند به حفاظت و مدیریت بهتر این آثار یاری رساند اما به‌جهت برخورداری میراث جهانی از بسترهای قانونی اصل ۸۳، نیاز است تا شکاف‌های قانونی در این خصوص رفع و بسترهای اجرایی برای آن فراهم شود. در ادامه برخی از پیشنهادهای قانونی و اجرایی مرکز پژوهش‌های مجلس برای شمولیت میراث جهانی ذیل اصل ۸۳ قانونی اساسی مطرح می‌شود.
میراث جهانی و فهرست موقت ذیل نفایس ملی منحصربه‌فرد
لازم است تا میراث جهانی ایران بدون در نظر گرفتن فرایندهای بررسی مجدد و اظهار نظر در خصوص ارزش‌های آن ذیل دسته «منحصربه‌فرد» اصل ۸۳ قانون اساسی قرار گیرند. این شمولیت می‌بایست نسبت به فهرست موقت نیز مد نظر قرار گیرد زیرا این فهرست آثار بالقوه ثبت در فهرست میراث جهانی را در خود جای داده است. به نظر می‌رسد در قانون پیشنهادی برای حمایت از میراث جهانی، لازم است تا ذکر شود «آثار موجود در فهرست میراث جهانی و فهرست موقت همگی در دسته نفایس منحصربه‌فرد قرار می‌گیرند.». همچنین برای تکمیل اینکه جمع بندی در مورد فهرست موقت چه تأثیری در وضعیت آثار این فهرست دارد لازم است تا این عبارات در متن قانون ذکر شود: «هر اثری که در فهرست موقت است، می‌بایست ذیل دسته «نفایس منحصربه‌فرد» اصل ۸۳ نیز قرار گیرد، فارغ از اینکه به ثبت در فهرست میراث جهانی برسد».
در نظر گرفتن حداکثر مجازات در مورد جرایم علیه نفایس ملی
لازم است تا در خصوص آثار جهانی و فهرست موقت به‌دلیل تعریف آنها به‌عنوان آثار منحصربه‌فرد، بالاترین حد تعیین شده قانون مجازات اسلامی در حوزه میراث‌فرهنگی و طبیعی اعمال شود. لذا لازم است تا حداکثر مجازات در نظر گرفته شده در فصل نهم از کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۹۲ (مواد ۵۶۰، ۵۶۲، ۵۶۴، ۵۶۶) در خصوص میراث‌فرهنگی و طبیعی، برای آثار جهانی و فهرست موقت صورت گیرد.
تأمین منابع مالی متناسب با ارزش‌های منحصربه‌فرد بودن آثار جهانی و فهرست موقت در خصوص حفاظت و مدیریت آنها
پیشنهاد می‌شود نسبت به حفاظت و مدیریت آثار جهانی و فهرست موقت کشور، سازمان برنامه و بودجه ردیف مشخصی در نظر گیرد تا هزینه کرد حفاظت و مدیریت این دسته از آثار متناسب با اهمیت آنها در کشور صورت گیرد. از آنجا که این اقدام دارای بار مالی است به نظر می‌رسد یکی از نیازهای حیاتی حوزه میراث‌فرهنگی و به‌طور خاص نفایس ملی، ایجاد سازوکاری برای درآمدزایی پایدار است. به‌شکل‌ی که هویت، عناصر و تداعیات مرتبط با این آثار به‌شکل‌ی دارای انحصار شود و مصرف کنندگان آن ملزم به پرداخت حقوق معنوی این آثار به خزانه گردند.
ایجاد بستر قانونی ساختار مدیریتی آثار جهانی و فهرست موقت
لازم است تا ساختار مدیریتی آثار جهانی و فهرست موقت با توجه به منحصربه‌فرد بودن آنها، در ذیل پایگاه‌های میراث‌فرهنگی کشور به‌صورت قانونی، در ساختار وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی تعریف شود.
ارائه معیارها، فرایند تشخیص و چارچوب‌های قانونی در خصوص بهره برداری
لازم است تا در اقدام تقنینی برای حوزه میراث جهانی، معیارها، فرایند تشخیص و چارچوب‌های قانونی بهره‌برداری از این میراث و آثار موجود در فهرست موقت ایران با توجه به الزامات و محدودیت‌ها در خصوص این آثار تدوین شود.
در ادامه با توجه به نکات مطرح شده و یافته‌های گزارش پیش‌نویس اجرای اصل ۸۳ قانون اساسی در مورد حفاظت از فهرست موقت و میراث جهانی کشور ارائه می‌شود:
پیش‌نویس اجرایی اصل ۸۳ قانون اساسی در مورد حفاظت از فهرست موقت و میراث جهانی کشور
ماده ۱: مفاهیم و اصطلاحات این قانون به شرح ذیل تعریف می‌شوند:
فهرست میراث جهانی: این فهرست بر اساس کنوانسیون حمایت از میراث‌فرهنگی و طبیعی جهان ۱۹۷۲ شکل گرفته و شامل آثار فرهنگی، طبیعی و مختلط طبیعی و فرهنگی است که دارای ارزش برجسته جهانی‌اند و ارزش‌های این آثار از سطح ملی فراتر رفته و برای همه بشریت و نسل‌های حاضر و آینده دارای اهمیت است.
فهرست موقت: فهرست موقت فهرست آثاری است که کشور عضو آنها را برای ثبت در فهرست میراث جهانی مناسب می‌داند و از نظر کشور عضو این دسته از آثار دارای ارزش برجسته جهانی هستند. هر اثر نامزد ثبت جهانی حداقل یک سال قبل می‌بایست در فهرست موقت به ثبت رسیده باشد تا بتواند فرایند نامزدی نهایی را طی کند.
وضعیت مالکیت اثر: بر اساس تعریف مالکیت ذیل اصل ۸۳، بناها و اموال به دو دسته دولتی و غیر دولتی تقسیم می‌شوند.
کاربری هم‌شان اثر: کاربری هم‌شان شامل کاربری می‌شود که نزدیک‌ترین کاربری به کاربری تاریخی باشد و یا کاربری جدید با حداقل مداخله، وفادار به اصالت و مناسب شأن بنا باشد.
نفایس ملی: بر طبق اصل ۸۳ قانون اساسی شامل بناها و اموال دولتی است که قابل انتقال به‌غیر نیست مگر با تصویب مجلس شورای اسلامی.
نفایس ملی منحصربه‌فرد: بر طبق اصل ۸۳ قانون اساسی شامل بناها و اموال دولتی است که قابل انتقال به‌غیر نیست.
ماده ۲: وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی مکلف است، در زمان درج هر اثر کشور در فهرست موقت یا میراث جهانی، مبتنی بر معیارهای توجیه اثر، وضعیت حفاظت از اثر، تحلیل مقایسه‌ای اثر، اصالت اثر، مدیریت اثر و وضعیت مالکیت اثر، مستندات مذکور را مشخص و به اطلاع عموم برساند.
ماده ۳: کلیه آثار موضوع ماده ۲ این قانون ذیل اصل ۸۳ قانون اساسی خواهند بود و وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی مکلف است در هنگام درج این آثار در فهرست‌های مربوطه با دلایل مستند، این آثار را در فهرست نفایس ملی منحصربه‌فرد قرار داده و حداکثر ظرف شش ماه به تأیید مجلس شورای اسلامی برساند.
ماده ۴: کلیه آثار ثبت شده در فهرست میراث جهانی و فهرست موقت ایران، ذیل اصل ۸۳ قانون اساسی قرار می‌گیرند و ضمن پایبندی به مالکیت‌های غیر دولتی و دولتی، حمایت و مدیریت این آثار کاملاً دولتی هستند.
تبصره ۱: اصل مدیریت دولتی آثار نافی مدیریت سنتی این آثار نیست و مرجعیت مدیریت اثر می‌بایست دولتی باشد.
تبصره ۲: تمامیت آثار نامزد ثبت در فهرست میراث جهانی می‌بایست در قالب عرصه اثر نامزد و با توجه به یکپارچگی و اصالت اثر در نظر گرفته شود. مسئولیت تشخیص تمامیت اثر نامزد بر عهده وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و شورای میراث جهانی هستند.
ماده ۵: اصلاح ماده ۵۶۵ مجازات اسلامی به شرح زیر:
هرکس برخلاف ترتیب مقرر در قانون حفظ آثار ملی اموال فرهنگی -تاریخی غیر منقول ثبت شده در فهرست آثار ملی و فهرست میراث جهانی و فهرست موقت ایران را با علم و اطلاع از ثبت آن به نحوی به دیگران انتقال دهد به حبس از سه ماه تا یک سال محکوم می‌شود.
ماده ۶: وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی مکلف است با توجه به وضعیت حفاظتی و حفظ اصالت آثار فهرست موقت یا میراث جهانی، برای احیا، مرمت و بهره‌برداری از هر اثر از فهرست موضوع ماده ۲ این قانون، کاربری هم اثر تعیین نماید.
ماده ۷: هر گونه بهره‌برداری از آثار ثبت جهانی بایستی با حفظ اصالت و یکپارچگی اثر و حفاظت از آن و با رعایت ماده ۴ این قانون، در راستای کاربری هم‌شان، توسط کمیته نفایس ملی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی تأیید و فهرستی از این آثار هر شش ماه یک‌بار تهیه و به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.
تبصره: قرارداد بهره‌برداری موضوع این ماده نبایستی بیشتر از ۲۵ سال باشد و موجب انحصار فردی یا عدم دسترسی عمومی مردم به آثار شود.
ماده ۸: وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی مکلف است هر شش ماه یک بار به صحت فرایند احیا، مرمت و همچنین چگونگی بهره‌برداری از آثار ثبت جهانی نظارت کند و گزارش عملکرد را به کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی ارسال کند.
تبصره ۱: در صورت هر گونه انحراف بهره‌بردار از اصالت، مدیریت و وضعیت حفاظت اثر، قرارداد بهره‌برداری ملغی خواهد شد و ضرر و زیان وارده به اثر قابل پیگیری قضائی است.
تبصره ۲: سازمان‌های مردم‌نهاد و تشکل‌های تخصصی مرتبط می‌توانند به حسن انجام این ماده نظارت نمایند و با ارائه مستندات درخواست لغو قرارداد بهره‌برداری از میراث جهانی را به مراجع قضائی ارائه کنند.
ماده ۹: وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی و سازمان برنامه و بودجه مکلف اند شش ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، آئین نامه این قانون را تهیه و به تصویب هیئت وزیران برساند.
پیش نویس استفساریه از شورای نگهبان پیرامون اصل ۸۳ قانون اساسی کشور
سوال: آیا آثار ثبت جهانی که عصاره آثار ثبت شده در فهرست آثار ملی است و مطابق قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب ۱۳۰۹ مالکیت خصوصی آنها مورد پذیرش است را با توجه به ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ که حفاظت از میراث فرهنگی را امری حاکمیتی دانسته است و با توجه به ماده ۵۶۵ قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) مصوب ۱۳۹۲ که هر گونه تخلف در نقل و انتقال آثار ملی بدون رعایت قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب ۱۳۰۹ موجب حبس دانسته است، با رعایت حقوق مالکانه و حفظ مالکیت غیردولتی می‌توان مشمول اصل ۸۳ قانون اساسی دانست؟ جواب: بله