شورای عالی استان ها و بار مالی طرح ها ؛ گامی برای توسعه حقوق شوراها

این درخواست در چند جلسه‌ی شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و سرانجام نظریه‌ی تفسیری شورا به شرح زیر به رئیس مجلس شورای اسلامی ابلاغ شد: «اصل هفتاد و پنج قانون اساسی شامل هر طرحی که طبق قانون به مجلس ارایه گردد و بارمالی داشته باشد، می‌شود.»

مقاله‌ی حاضر در پی آن است که پس از طرح مسأله، مبانی و دلایل موافقان و مخالفان این نظریه را تبیین و مورد نقد و بررسی قرار دهد. در این راه مباحث و مذاکرات اعضای شورای نگهبان نیز مورد توجه قرار گرفته است.

طرح مسأله

طبق اصل یکصد و دوم قانون اساسی «شورای عالی استان‌ها حق دارد در حدود وظایف خود طرح‌هایی تهیه و مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد کند. این طرح‌ها باید در مجلس مورد بررسی قرار گیرد.»

بنابراین ارایه‌ی طرح به مجلس شورای اسلامی از حقوق تردید‌ناپذیر شورای عالی استان‌ها است. با این حال در مورد چگونگی اجرای این حق پرسش‌هایی مطرح است که مهم‌ترین آنها شمول اصل هفتاد و پنج نسبت به آن است. طبق اصل مذکور «طرح‌های قانونی و پیشنهاد‌ها و اصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی عنوان می‌کنند و به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه‌های عمومی می‌انجامد، در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تأمین هزینه‌ی جدید نیز معلوم شده باشد.»

پرسش این است که آیا «طرح‌»‌های پیشنهادی از سوی شورای عالی استان‌ها نیز مصداق همان «طرح‌های قانونی» است که در اصل هفتاد و پنجم آمده یا نه؟ نتیجه‌ی مهم و عملی پاسخ به این پرسش آن است که اگر  جواب مثبت باشد، پیشنهادهایی که شورای عالی استانها برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارایه می‌دهد، تنها «در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تامین هزینه‌ی جدید نیز معلوم شده باشد.» اما اگر پاسخ به سوال فوق منفی باشد، شورای عالی استان‌ها می‌تواند طرح‌هایی به مجلس ارایه دهد که «به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه‌های عمومی می‌انجامد»؛ بدون آنکه طریق جبران آن معلوم شده باشد.

به عبارت دیگر، مسأله این است که «آیا ممنوعیت بار مالی برای طرح‌های ارائه شده به مجلس شامل طرح‌های موضوع اصل یکصد و دوم قانون اساسی نیز می‌شود یا خیر؟»

دلایل شمول و نقد آن:
استدلال‌های ممکن برای پاسخ مثبت به پرسش مورد بحث به شرح زیر است:

1. واژه‌ی «طرح» در اصل هفتاد و پنجم عام است و شامل هر طرحی می‌شود که به مجلس پیشنهاد می‌گردد؛ چه آن پیشنهاد از سوی نمایندگان مجلس باشد و چه از سوی شورای عالی استان‌ها.

2. طبق اصل هفتاد و چهارم «لوایح قانونی پس از تصویب هیأت وزیران به مجلس تقدیم می‌شود و طرح‌های قانونی به پیشنهاد حداقل پانزده نفر از نمایندگان، در مجلس شورای اسلامی قابل طرح است.» بنابراین، پیشنهادهایی که برای طی مراحل تصویب در دستور کار مجلس قرار می‌گیرند، منحصراً یا لایحه است که باید از طریق دولت فرستاده شود و یا طرح که باید به امضای حداقل پانزده نفر از نمایندگان رسیده باشد. به این ترتیب طرح‌های ارسالی از سوی شورای عالی استان‌ها برای قرار گرفتن در دستور کار مجلس، ابتدا باید به تایید و امضای پانزده نفر از نمایندگان برسد و در این صورت مصداق همان طرح‌های قانونی خواهد بود که موضوع اصل هفتاد و پنجم قرار گرفته است.

اما هیچ یک از دو دلیل یاد شده قابل قبول نیست. زیرا:
اولاً واژة «طرح» در اصل هفتاد و پنج تنها ناظر به «طرح‌»هایی است که نمایندگان ارایه می‌دهند و نه هرگونه طرح. به بیان ساده‌تر واژه‌ی طرح در این جا از نظر مرجع پیشنهاد‌دهنده عمومیت ندارد؛ چرا که وحدت سیاق عبارتِ «طرح‌های قانونی و پیشنهادها واصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی عنوان می‌کنند» مقتضی آن است که مرجع «طرح»، «پیشنهاد» و «اصلاح» در این اصل نمایندگان باشند.

علاوه بر این، موضوع اصل مذکور «طرح‌های قانونی» است که در اصل قبل از آن، یعنی اصل هفتاد و چهارم، به صراحت معنا شده است. این احتمال پذیرفتنی نیست که در این اصل گفته شود، طرح‌های قانونی به پیشنهاد حداقل پانزده نفر از نمایندگان در مجلس شورای اسلامی قابل طرح است و بلافاصله در اصل بعد همان اصطلاح، یعنی «طرح‌های قانونی»، به معنای عامی به کار رود که شامل طرح‌های پیشنهادی از سوی شورای عالی استان‌ها نیز بشود. این ظرافت نیز شایسته‌ی یادآوری است که قانون اساسی برای پیشنهادهای نمایندگان از اصطلاح «طرح‌های قانونی» استفاده کرده است و برای پیشنهادهای شورای عالی استانها از واژه‌ی «طرح». دقت در کاربرد متمایز این اصطلاحات در اصول متعدد قانون اساسی، از جمله اصول 74، 75 و 102 شاهد تمایز آنها از دید قانونگذار است.

ثانیاً استدلال دوم نیز قابل قبول نیست و نمی‌توان گفت طرح‌های ارسالی از سوی شورای عالی استان‌ها برای قرار گرفتن در دستور کار مجلس ابتدا باید به امضای حداقل 15 نفر از نمایندگان برسد؛ زیرا افزون برآنچه در مورد تمایز این دو نوع پیشنهاد گفته شد، در این صورت شورای عالی استان‌ها از امتیازی برخوردار نگردیده تا شایسته‌ی تصریح و تاکید در اصل یکصد و دوم باشد. آنچه به امضای این تعداد از نمایندگان برسد در دستور کار مجلس قرار می‌گیرد؛ چه پیشنهاد‌دهنده شورای عالی استان‌ها باشد و چه خود نمایندگان و چه هر مرجع دیگری. مهم‌تر آن که ذیل اصل یکصد و دوم تصریح می‌کند که طرح‌های ارائه شده از سوی شورای عالی استان‌ها در هر حال «باید در مجلس مورد بررسی قرار گیرد» و مشروط به امضای تعدادی از نمایندگان نشده است. ضمناً اصل هفتاد و چهارم دلالتی بر انحصار مجاری پیشنهاد‌های قانونی به دو مورد مذکور در آن ندارد و حتی با فرض پذیرش ظهور ابتدایی، نص اصل یکصد و دوم آن را غیر معتبر ساخته است.

دلایل عدم شمول و نقد آن:
 در نقطه مقابل کسان دیگری معتقد هستند، ممنوعیت مذکور در اصل هفتاد و پنج شامل طرح‌های موضوع اصل یکصد و دوم نمی‌شود و پیشنهادهای شورای عالی استان‌ها، حتی در صورت داشتن بار مالی و عدم تعیین طریق جبران آن، قابل تصویب در مجلس و در نتیجه قابل تایید توسط شورای نگهبان است. صورت استدلال آنان چنین است که طبق اصول متعدد قانون اساسی (از جمله اصل هفتاد و یکم) صلاحیت قانونگذاری مجلس عام است و این عموم به طرح‌های قانونی‌ای تخصیص خورده است که با امضای حداقل پانزده نفر از نمایندگان مطرح شده و دارای بار مالی باشد. اکنون اگر تردید کنیم که آیا صلاحیت عام مجلس به تصویب طرح‌های ارسالی از شورای عالی استان‌ها نیز تخصیص خورده است یا نه، طبق قواعد تفسیر و ضوابط علم‌ اصول باید به عموم عام تمسک کرده و از قبول تخصیصِ زاید سرباز زنیم.

می‌توان این گفته را نیز به استدلال بالا افزود که قانون اساسی دو مرجع برای ارائه طرح به مجلس پیش بینی کرده است: یکی در اصل هفتاد و چهارم که در اصل بعد مشروط به نداشتن بار مالی شده است و دیگری در اصل  یکصد و دوم (شورای عالی استان‌ها) که هیچ شرطی برای آن تعیین نشده است. عدم ذکر شرط در مقام بیان، امکان قول به اطلاق اختیارات این شورا از نظر داشتن یا نداشتن بار مالی را فراهم می‌سازد.

اما این دلایل نیز به تنهایی قانع‌کننده نیست؛ اگرچه الفاظ اصل هفتاد و پنج ناظر به طرح‌های پیشنهادی از سوی نمایندگان است و شامل طرح‌های دیگر نمی‌شود، اما از فلسفه وضع آن نیز نباید غافل شد. بدون هیچ‌گونه تردیدی، علت ممنوعیتِ داشتنِ بار مالی برای طرح‌های نمایندگان دفاع از ثبات برنامه‌های مالی دولت است. روح اصل هفتاد و پنج می‌گوید نمایندگان نباید هر لحظه با طرح‌ها و پیشنهادهایی که می‌دهند یا با اصلاحاتی که در لوایح به عمل می‌آورند، انضباط و برنامه مالی دولت را که قبلاً در برنامه یک ساله (بودجه) به تصویب خود آنان رسیده است، برهم‌زنند. چنین علّتی در مورد طرح‌های پیشنهادی از سوی شورای عالی استان‌ها نیز صدق می‌کند. حتی می‌توان در این باره به دلیل اولویت نیز استناد کرد؛ وقتی نمایندگان مجلس که دارای صلاحیت عام قانونگذاری و مرجع اصلی تصویب بودجه و برنامه‌ی مالی دولت هستند، مجاز به ارایه‌ی طرح‌هایی نیستند که بار مالی ایجاد می‌کند، چگونه شورای عالی استان‌ها از چنین حقی برخوردار خواهد بود؟!

به بیان دیگر، هنگامی که مجلس شورای اسلامی از حق تصویب طرح‌هایِ دارای بار مالی (ارائه شده از سوی نمایندگان) برخوردار نیست، از چنین حقی در مورد طرح‌های ارایه شده از سوی مراجع دیگر نیز برخوردار نخواهد بود.

استدلال دیگری که در این راستا قابل طرح است، تفاوتی است که قانون اساسی در شیوه ارایه‌ی پیشنهاد به مجلس در نظر گرفته است. همان‌گونه که دیدیم طبق تصریح اصل یکصد و دوم، شورای عالی استان‌ها می‌تواند طرح‌های خود را «مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد ‌کند.»

قطعاً پیش‌بینی و جداسازی این دو طریق از یکدیگر باید دارای دلیل و نتیجه عملی باشد؛ وگرنه معنا ندارد آنچه را شورای مذکور می‌تواند مستقیماً تقدیم مجلس کند، از طریق دولت ارسال نماید. دلیل و نتیجه‌ای که می‌توان برای جداسازی این دو راه در نظر گرفت، همین است که با بررسی‌ طرح‌های مورد نظر در دولت، بار مالی آن تامین شده و به عنوان «لایحه قانونی» به مجلس تقدیم ‌شود. در این صورت اصل هفتاد و پنجم شامل آن نخواهد بود. امّا اگر پیشنهادها مستقیماً به مجلس ارسال شده باشد، تعیین محل تامین بار مالی الزامی است.

با این بیان، طرحهای شورای عالی استان‌ها که از طریق دولت به مجلس پیشنهاد می‌شود، همانند لوایح قضایی است که از سوی رئیس قوه قضائیه (بند دوم اصل 158) تهیه و از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌گردد.

خلاصه و نتیجه‌گیری
نتیجه اینکه الفاظ و صراحت اصل هفتاد و پنجم شامل طرح‌های موضوعِ اصل یکصد و دوم قانون اساسی نمی‌شود. اما ملاک قطعی و فلسفه جعل ممنوعیت مندرج در این اصل شامل طرح‌های مورد سؤال هم می‌شود و پیشنهادهای شورای عالی استان‌ها که مستقیماً (و نه از طریق دولت) به مجلس شورای اسلامی ارسال شده باشد، «در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تامین هزینه جدید نیز معلوم شده باشد.»
 
البته یادآوری این نکته نیز ضروری است که طرح‌های مورد بحث اصولاً باید «در حدود وظایف» شورای عالی استان‌ها باشد؛ وظایفی که اصل یکصد و یکم تعیین آن را به قانون عادی واگذار کرده و باید «به منظور جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها و نظارت بر اجرای هماهنگ آنها» باشد.

بنابر آنچه گفته شد، نظریه‌ی تفسیری شورای نگهبان در این زمینه، از لحاظ محتوا و نتیجه درست است، گرچه از نظر شیوه‌ی انشاء و نگارش نارسا به نظر می ‌رسد. در هر حال پاسخ روشن به سؤال رئیس مجلس شورای اسلامی این است که:

«طرح‌های موضوع اصل یکصد و دوم قانون اساسی، در صورتی که مستقیماً تقدیم مجلس شورای اسلامی گردد، مشمول ملاک اصل هفتاد و پنجم است. اما در صورتی که این طرح‌ها از طریق دولت ارسال گردد، مشمول آن اصل نیست.»
-----------------------------------------------------
نویسنده: دکتر محسن اسماعیلی عضو حقوقدان شورای نگهبان