خبرگزاری مهر _ گروه جامعه؛ لزوم اهمیت دادن به حفظ میراث فرهنگی به‌عنوان آئینه عبرت و تجربیات انسانی که حاصل عمر آنها بوده سرشار از درس‌هایی برای زندگی مردم است و این امر مهم به‌دلیل باز زنده‌سازی هویت یک ملت وظیفه‌ای حاکمیتی و بین‌نسلی محسوب می‌شود.
حفاظت هرچند در ذهن، اقدام فیزیکی و مرتبط با بافت تعبیر می‌شود، اما شامل هر نوع فعالیت هدفمند و جهت‌دهنده در راستای بقای آثار تاریخی و فرهنگی است؛ بنابراین تدوین قانون، ورود دستگاه‌های نظارتی به اجرای قانون و اقداماتی این‌گونه نیز تفسیر به حفاظت خواهد شد.
اهمیت موضوع حفاظت از میراث فرهنگی موجب شد تا در راستای حمایت‌های تقنینی، در بند «ز» ماده (۱۱۴) قانون برنامه چهارم توسعه -مصوب ۱۳۸۴ مجوز تأسیس صندوق احیا و بهره‌برداری از بناها و اماکن تاریخی و فرهنگی به سازمان میراث فرهنگی و گردشگری وقت داده شود.
صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهره‌برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی به‌عنوان مؤسسه‌ای غیرانتفاعی با توجه به هدف ملی مرمت و احیای میراث فرهنگی، ظرفیت کلانی به‌موجب قوانین بالادستی و اساسنامه‌ای به‌دست آورده است و می‌تواند به‌عنوان یک نهاد تخصصی، دانشی، اجرایی و حتی یک بنیان اقتصادی در حوزه‌های صنایع دستی و فرش دستباف در قبال ذی‌نفعان دولتی و غیردولتی داخلی و بین‌المللی دارای عملکرد باشد؛ اما مشکلات و مسائل مرتبط با صندوق ممکن است موجب کاهش بازدهی مورد انتظار از صندوق شود.
ازاین‌رو دفتر مطالعات، فرهنگ و آموزش مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی جایگاه صندوق و تحولات تقنینی مرتبط با آن و مسائل آن خصوصاً در رابطه با قوانین بالادستی و اساسنامه صندوق واکاوی کرده است.
در این گزارش آمده: یافته‌های حاصل از بررسی قوانین بالادستی نشان می‌دهد که با تشکیل سازمان میراث فرهنگی جایگاه حفاظت از میراث فرهنگی ارتقا می‌یابد؛ همچنین، ایجاد تحولات بنیادی در حوزه میراث فرهنگی در سطح کشور با تأکید بر تحولات اقتصادی صورت می‌گیرد.
همچنین سیر تحولات صورت‌گرفته، نشان از تأکید بر جنبه‌های فرهنگی و اجتماعی و حفاظت از میراث فرهنگی کشور بر اساس موضوع توانمندسازی بافت‌های تاریخی، با تدوین قوانین توسط سازمان میراث فرهنگی دارد. به موازات تصویب قانون برنامه چهارم توسعه کشور مصوب ۱۳۸۳ و تأسیس صندوق، موضوع احیا و مرمت به‌منظور بهره‌برداری از بناهای تاریخی مطرح می‌شود که در حقیقت توجه به موضوع‌های تقنینی و تدوین قوانین تخصصی و فنی در حوزه میراث فرهنگی با تغییر رویکرد از حالت عمومی-تخصصی به عملیاتی-تخصصی و بهره‌برداری اقتصادی از بناهای تاریخی مشهود است که درنهایت با تدوین قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی فرهنگی -مصوب ۱۳۹۸- حوزه میراث فرهنگی بیش از پیش مورد توجه قرار گرفت.
همچنین بررسی ماده (۷۲) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور -مصوب ۱۳۹۶- و ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳- نشان‌دهنده ایجاد برخی تعارضات میان دستگاه‌های مختلف در حوزه مرمت و احیا است.
مطابق ماده (۷۲) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور به‌تمامی دستگاه‌های اجرایی دولتی اجازه داده می‌شود تا بناهای تاریخی تحت تملک خود را با تعیین کاربری از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی واگذار کنند.
درحالی‌که مطابق بند «ز» ماده (۱۱۴) قانون برنامه چهارم توسعه، یکی از دلایل شکل‌گیری صندوق تعیین کاربری بناهای تاریخی است که در ماده (۷۲) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی محول شده و همین موضوع ریشه موازی‌کاری بین وزارتخانه و صندوق را در زمینه تعیین کاربری بناهای تاریخی به‌وجود آورده است که هم‌اکنون نیز این مسئله وجود دارد.
از طرفی برخی دستگاه‌ها با توجه به ماده (۷۲) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۶ خواهان انحلال صندوق هستند، اما شایان ذکر است که این ماده قانونی صرفاً به بناهای تاریخی دولتی اشاره دارد و به بناهای غیردولتی توجه ی نمی‌کند. بنابراین وجود صندوق و ساماندهی مشکلات آن برای رسیدگی به بناهای بخش غیردولتی باید در دستور کار قرار گیرد.
در ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳- به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اشاره دارد که در جهت ایجاد ظرفیت‌های جدید اقتصادی و اجتماعی یا در پی توسعه این نوع ظرفیت‌ها با حفظ کاربری هستند.
براساس بند «۱۰» ماده قانون برنامه بودجه سال ۱۳۵، طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که براساس مطالعات توجیهی فنی و اقتصادی یا اجتماعی که توسط دستگاه اجرایی انجام می‌شود، طی مدت معین و با اعتبار معین برای تحقق بخشیدن به اهداف برنامه عمرانی پنج‌ساله به‌صورت سرمایه‌گذاری ثابت اجرا می‌شود و تمام یا قسمتی از هزینه‌های اجرای آن از محل اعتبارات عمرانی تأمین می‌شود که به دو نوع انتفاعی و غیرانتفاعی تقسیم می‌شود؛ بنابراین طرح‌های مذکور متفاوت از موضوع بناهای تاریخی است.
این درحالی است که وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با استناد به ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳- به واگذاری و بهره‌برداری از بناهای تحت مالکیت خود می‌پردازد، اما در حقیقت سازوکار این ماده قانونی با توجه به تفاوت‌های مذکور و حفظ کاربری طرح‌ها، وجه افتراق قابل‌توجه ی با موضوع بناهای تاریخی دارد. لذا واگذاری و بهره‌برداری از بناهای تاریخی و فرهنگی بر مبنای ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳- اقدام صحیحی به‌نظر نمی‌رسد.
از مهم‌ترین تفاوت‌های این دو اساسنامه، افزایش کمی‌وکیفی شرح وظایف از ۵ بند در اساسنامه سابق به ۱۶ بند در اساسنامه فعلی است که دلیل اصلی آن گسترش حوزه‌های فعالیت صندوق (افزودن حوزه‌های صنایع دستی و فرش دستباف به احیا و بهره‌برداری اماکن تاریخی) است. در ماده (۴) اساسنامه -مصوب ۱۳۸۴- علاوه‌بر وظیفه اصلی صندوق در تعیین کاربری و اعطای مجوز بهره‌برداری، تأکید بر جنبه‌های هدایتی و حمایتی از سرمایه‌گذاران و بهره‌برداران پررنگ است.
سازمان اداری استخدامی با ماهیت فعلی صندوق موافق نیست
این درحالی است که در ماده (۵) اساسنامه جدید -مصوب ۱۴۰۱- ظرفیت‌هایی همچون بهره‌مندی از حوزه‌های صنایع دستی و فرش دستباف، مشارکت مالی با بانک‌ها، مؤسسات مالی، اشخاص حقیقی و حقوقی، بهره‌مندی از ظرفیت بخش غیردولتی، همکاری با نهادها و بخش‌های بین‌المللی، توجه به ظرفیت‌های فنی و مهندسی و حمایت از طرح‌های مطالعاتی مرتبط با حوزه فعالیت صندوق، برای این مؤسسه فعال شده است.
همچنین از مهم‌ترین تناقضات دو اساسنامه در ماده (۳)، برداشت ماهیت حقوقی دولتی صندوق از عبارت «تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور» است که با تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور، امکان ایجاد شعبه یا نمایندگی برای صندوق وجود دارد. اما این در حالی است که سازمان اداری – استخدامی با ماهیت فعلی صندوق موافق نبوده و به دلیل شفافیت ندانستن ماهیت حقوقی صندوق، کد استخدامی کارکنان صندوق را ارائه نمی‌کند؛ چراکه ارائه کد استخدامی مربوط به سازمان‌های دولتی است.
با توجه به ماده (۷) اساسنامه به‌دلیل اینکه بدنه هیئت‌امنا از مسئولین رده بالای دولتی هستند؛ ماهیت حقوقی دولتی برای صندوق متصور می‌شود. در بند «۷» ماده (۱۰) اساسنامه جدید، بر فروش اموال منقول و غیرمنقول صندوق تصریح شده که این حالت نشان‌دهنده ماهیت غیردولتی صندوق است و اگر فرض بر دولتی‌بودن صندوق باشد این بند با ماده (۱۱۵) قانون محاسبات عمومی کشور که فروش بناهای تاریخی در اختیار نهادهای دولتی را ممنوع اعلام کرده است تناقض پیدا می‌کند.
بند «۵» با موضوع همکاری با نهادهای تخصصی داخلی و خارجی و بند «۷» با موضوع واگذاری بهره‌برداری از بناها و اماکن تاریخی در اختیار صندوق به اشخاص حقیقی و حقوقی با اولویت بخش غیردولتی داخلی و خارجی در ماده (۱۵)، تنها زمانی امکان‌پذیر هستند که صندوق ماهیت غیردولتی داشته باشد وگرنه با فرض ماهیت دولتی، صندوق توانایی انجام این موارد را با استناد به ماده (۱۱۵) قانون محاسبات عمومی کشور -مصوب ۱۳۶۶- نخواهد داشت.
نقاط ضعف اساسنامه صندوق
ازجمله نقاط ضعف اساسنامه عبارتند از: مشکل عدم شفافیت ماهیت حقوقی صندوق در ماده (۲) اساسنامه فعلی که تداوم یافته و اصلاح نشده است. همچنین حذف کارشناسان خبره از هیئت‌امنا (ماده (۷) اساسنامه) اقدام صحیحی ارزیابی نمی‌شود؛ چراکه با توجه به مباحث تخصصی مرمت و احیا و تجارت صنایع دستی و فرش دستباف، حضور کارشناسان این حوزه‌ها لازم به نظر می‌رسد. شایان ذکر است که بند «۹» ماده (۸) در رابطه با تصویب ساختار سازمانی صندوق متناسب با اساسنامه فعلی در حد پیشنهاد باقی مانده است.
همچنین حذف بند «خ» با موضوع نظارت و مدیریت بر حسن جریان امور اجرایی و عملکرد صندوق در ماده (۹) اساسنامه سابق، اقدام درستی به‌نظر نمی‌رسد؛ چراکه مسئولیت نظارت مالی به حسابرس واگذاری شده، اما مدیریت بر حُسن جریان امور اجرایی و عملکرد صندوق توسط هیئت‌مدیره لازم است. عدم اشاره به صلاحیت تخصصی و دانشی فرد در تبصره ماده (۱۲) از دیگر نقاط ضعف اساسنامه است. همچنین در تبصره ماده (۱۷) ارائه حق امضای مدیرعامل باید با قواعد روشن‌تری همچون صلاحیت تخصصی و تعهد فرد صورت بگیرد.
از مهم‌ترین نقاط قوت اساسنامه عبارتند از: ماده (۶) اساسنامه (متناظر با ماده (۵) اساسنامه سابق) که وجاهت قانونی بیشتری به‌موجب تبصره «۵» ماده (۷۲) قانون محاسبات عمومی کشور پیدا کرده است؛ چراکه وجود حسابرس به‌منظور نظارت بر صورت‌های مالی صندوق لازم به‌نظر می‌رسد.
همچنین افزودن بند «۵» ماده (۸)، اقدام درستی در راستای کشف فسادهای احتمالی در مطالبات صندوق است که هیئت‌مدیره در مورد رسیدگی به فساد، باید دستور کارهای مشخص و گزارش‌دهی‌های دوره‌ای به هیئت‌امنا و مراجع نظارتی را مدنظر داشته باشد. در بند «۷» از همین ماده انتخاب اعضای هیئت‌مدیره و خصوصاً بازرس از دیگر نقاط مثبت اساسنامه است. ماده (۹) اساسنامه فعلی (متناظر با ماده (۸) اساسنامه سابق) کامل‌تر شده؛ چراکه محدودیت‌ها و چارچوب‌های لازم به‌منظور تشکیل جلسات هیئت‌مدیره با توجه به تبصره «۲» این ماده تدقیق شده است.
انتخاب بازرس (حسابرس) در ماده (۱۳) به‌منظور نظارت بر صورت‌های مالی صندوق از نقاط مثبت بارز در اساسنامه است. در ماده (۱۶) پیرو ماده (۱۳)، با تعیین سال مالی برای صندوق، محدوده زمانی نظارت و ارزیابی عملکرد صندوق تحدید می‌شود.
در گزارش حاضر اساسنامه، تغییرات آن و عوامل مؤثر بر فعالیت‌های صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهره‌برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی مورد واکاوی قرار گرفت. مطابق با تحلیل صورت‌گرفته، دو چالش عمده موجود در اساسنامه و اختلاف‌نظر در تفسیر قوانین مورد شناسایی قرار گرفت. بررسی‌ها نشان داد که با وجود قابلیت‌های بسیار در اساسنامه صندوق، اما به‌دلیل تغییرات متعدد، عدم شفافیت در ماهیت حقوقی صندوق و همچنین وجود اختلاف‌نظر در تفسیر قوانین مرتبط با حوزه فعالیت، صندوق عملکرد مطلوبی را در پیشبرد فعالیت‌های خود نداشته، ازاین‌رو چالش‌های ذیل مفروض است:
چالش‌های مرتبط با صندوق: اساسنامه صندوق توسعه و احیا متقن و دقیق نیست؛ به‌گونه‌ای که برخی مواد و بندهای آن نشان از دولتی‌بودن و برخی غیردولتی بودن صندوق را بازگو می‌کند و از طرفی قانونگذار در ماده (۲) اساسنامه ماهیت دقیق صندوق را مشخص نکرده و صندوق را صرفاً مؤسسه‌ای غیرانتفاعی وابسته به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی معرفی کرده است.
چالش‌های موجود در اساسنامه صندوق
عدم شفافیت در ماهیت حقوقی: در ماده (۲) اساسنامه ماهیت دقیق صندوق مشخص نشده است و دستگاه‌های نظارتی خوانش‌های متفاوتی را از این ماده دارند که (مانند مغایرت با ماده (۱۱۵) قانون محاسبات عمومی کشور -مصوب ۱۳۶۶-)، مکاتبات و تعامل مختلف دستگاه‌ها متناسب با برداشت خود از ماهیت صندوق، عدم تعیین سازوکار برای استخدامی‌ها و… را ایجاد کرده است.
عدم همخوانی مواد و بندهای اساسنامه: در اساسنامه صندوق مشاهده می‌شود که برخی ماده‌های قانونی دولتی‌بودن صندوق را تأیید می‌کنند (مانند ماده (۳)) و برخی ماده‌ها به غیردولتی بودن صندوق اشاره کرده‌اند (مانند بند «۲» ماده (۵)، که ارائه تسهیلات در حیطه اختیار بخش‌های دولتی نیست). همچنین ذکر فروش اموال تحت تملک صندوق در بند «۷» ماده (۱۰) و بند «۷» ماده (۱۵) اساسنامه صندوق، با ماده (۱۱۵) قانون محاسبات عمومی کشور مغایرت دارد؛ لذا اساسنامه صندوق از نظر انسجام درونی دارای تضاد است.
عدم تجانس فعالیت‌های صندوق: افزودن بخش‌های صنایع دستی و فرش دستباف به حوزه احیای بناهای تاریخی - فرهنگی موجب فعالیت‌تر شدن یا کارآمدی صندوق نشده؛ چراکه این موضوعات نیازمند آئین‌نامه و ساختار متناسب است که هنوز در قبال آن اقدام مشخصی صورت نگرفته است.
تعارضات قانونی مرتبط با فعالیت‌های صندوق: تفسیرهای متفاوت از برخی قوانین مرتبط یا حوزه فعالیت صندوق موجب شده تا موازی‌کاری‌هایی در رابطه با مرمت و احیای بناهای تاریخی در میان دستگاه‌های مختلف (خصوصاً توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) شکل بگیرد.
تفسیرهای متفاوت از ماده (۷۲) قانون برنامه احکام دائمی توسعه و ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲): در راستای ماده (۸۸) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت -مصوب ۱۳۸۰-، هم‌ارز با صندوق زمینه‌های قانونی دیگری جهت واگذاری بناهای دولتی شکل گرفت. همچنین ماده (۷۲) از قانون برنامه احکام دائمی توسعه -مصوب ۱۳۹۶- به دستگاه‌های اجرایی حق بهره‌برداری از بناهای تاریخی خود را با تعیین کاربری ازسوی سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی می‌دهد درحالی‌که وظیفه تعیین کاربری مطابق با قوانین بالادستی به صندوق واگذار شده و همین موضوع زمینه‌های تعارض بین وزارتخانه و صندوق را ایجاد کرده است.
در ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳ در بحث طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای؛ به‌موجب اختلاف‌نظر در مفاهیم بهره‌برداری، مدل‌های مالی و کمیسیون‌های مربوط به واگذاری طرح‌ها؛ تفسیر متفاوتی ازسوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی شکل گرفت که به موازات مسئولیت صندوق واگذاری بناهای تاریخی را در دستور کار قرار داد و همین اختلاف‌نظرها در مواد قانونی فوق‌الذکر سبب شد تا تعارضات بین‌دستگاهی و موازی‌کاری میان دستگاه‌ها بیش از پیش افزایش یابد.