خبرگزاری مهر - گروه دین و اندیشه- فاطمه علی آبادی:وضع قوانین شفاف و بدون ابهام از لوازم حکومت مطلوب و از آثار حاکمیت قانون است. لزوم وضع چنین قوانینی ذیل عنوان اصل شفافیت قانون یکی از عناصر مهم «اصل کیفیت قانون» می‌باشد.بر همین اساس برای واکاوی جایگاه اصل شفافیت در نظام حقوقی ایران با خیر الله پروین عضو حقوقدان شورای نگهبان و هیئت علمی دانشگاه تهران به گفتگو پرداختیم که بخش اول آن تقدیم مخاطبان می‌شود:
*وقتی صحبت از شفافیت می‌شود مقصود چیست؟
واژه شفافیت در لغت به معنای نازک، ظریف، روشن، زلال، وضوح و عدم تلاش برای مخفی نگه داشتن است. اما از نظر اصطلاحی شفافیت کمک می‌کند عملکرد مقامات عمومی، کارمندان دولتی و مدیران واضح و قابل درک باشد، این اشخاص فعالیت‌های خود را گزارش کنند و عموم مردم بتوانند به این عملکردها و اطلاعات دسترسی داشته باشند، البته در این حوزه استثناهایی هم وجود دارد.
شفافیت یکی از عناصر حکمرانی خوب است. بنابر تعریف برخی نهادهای بین المللی حکمرانی خوب مستلزم وجود نهادهایی است که بر اساس اصول شفافیت و پاسخگویی بنا شدند. به بیان دیگر لازمه حکمرانی خوب ساختارهای حقوقی عادلانه‌ای است که بی‌طرفانه اعمال شود و علاوه بر شفافیت و پاسخگویی شاخص‌هایی مانند عدم فساد، خشونت و ناکارآمدی را دربرمی‌گیرد. از این جهت اگر کشوری مطابق این شاخص‌ها عمل کند کشور موفقی خواهد بود و در نتیجه از حمایت‌های داخلی و حتی جهانی صرف نظر از یک سری گروه‌بندی‌های جهانی که وجود دارد، برخوردار خواهد بود.
در تعریف حقوقی شفافیت باید به طور مشخص به رابطه دولت و ملت اشاره داشت. وقتی صحبت از شفافیت می‌شود مقصود این است که شهروندان بتوانند از تصمیماتی که دولت در غالب عناوینی چون قانون، آئین نامه و دستورالعمل می‌گیرد، آگاه باشند. یعنی مردم باید از تصمیماتی که در زمینه‌های مختلف گرفته می‌شود و موجد حق التکلیف است، اطلاع داشته باشند.
*عدم وجود شفافیت در دولت و ارگان‌های مختلف چه پیامدهایی در جامعه خواهد داشت؟ و مزایای وجود دولت شفاف را بیان کنید؟
دولتی که شفافیت نداشته باشد، در وضعیت مناسبی قرار ندارد، چرا که دولت یا ارگانی که شفافیت ندارد مدام در حال پنهان‌کاری است و ممکن است وضعیت‌های خلاف واقع را منتشر کند و این مسئله به بی‌اعتمادی در تمام ابعاد سیاسی، اجتماعی و اقتصادی در روابط دولت و ملت منجر می‌شود. شفافیت به عنوان یکی از معیارهای مطلوب در حکومت و حکمرانی به معنای آشکار بودن فرآیندها و تصمیمات اخذ شده توسط نهادهای حکمرانی و اقدامات صورت گرفته توسط نهادها و مسئولان دولتی به معنای عام است، تا اطلاعاتی که مربوط به عموم است به طور مستقیم و غیرمستقیم در زندگی شهروندان اثرگذار است.
بنابراین شهروندان هم حق دارند این اطلاعات را در دسترس داشته باشند. در اینجا منظور از دولت شفاف، دولت به معنای عام و کل حاکمیت است که همه مسئولان، نهادها و قوای سه گانه را در برمی‌گیرد. دولت شفاف دولتی است که اقدامات خود و مسائل مربوط به آن را پنهان نمی‌کند و اصل را بر وضوح اعمال انجام گرفته، می‌گذارد. نتیجه چنین رویکردی ایجاد حس نزدیکی دولت و شهروندان و شکل‌گیری اعتماد میان آنان است.
*چه زمانی اعتماد عمومی مطرح می‌شود؟
با توجه به اینکه اعتماد به معنای وجود اطمینان و نگرش مثبت در رابطه با دولت و شهروندان است، می‌توان گفت زمانی اعتماد عمومی مطرح می‌شود که رابطه کلان بین حکومت و شهروندان مورد نظر باشد. اعتماد عمومی به این معنا است که عامه مردم انتظار دارند مقامات و کارکنان سازمان‌های دولتی با اقدامات خود در تعامل با آنان به انتظارات آنها پاسخ دهند، اعتماد عمومی یعنی انتظار عمومی از دریافت مثبت پاسخ به خواسته‌های مردم از طرف متولیان امور عمومی، بنابراین اعتماد به عنوان مبنایی برای نظم اجتماعی در رشته‌ها و سطوح تحصیلی مختلف راه یافته است و از محورهای اصلی نظریه‌های دولت است.
*مطلع بودن و در جریان قرار گرفتن مردم چه سودی برای کشور دارد؟ و پیامدهای عدم این مهم کدام است؟
مطلع بودن و در جریان قرار گرفتن مردم اهمیت زیادی دارد و به آنها کمک می‌کند تا در مواردی مانند انتخابات‌های آینده تصمیم بهتری بگیرند. بنابراین بین شفافیت امور و مشارکت مردم ارتباط مستقیمی وجود دارد. زمانی که مردم به مسئولیت‌پذیری و پاسخگو بودن مقامات دولتی اعتماد داشته باشند تمایل بیشتری به مشارکت در اداره امور خواهند داشت. اما زمانی که شهروندان جامعه اطمینان از اثرگذاری مشارکت خود بر تصمیم‌ها و اقدام‌های دولت و نیز اعتماد خود به دولتمردان، نهادها و سازمان‌ها را از دست بدهند جامعه در ابتدا با پدیده‌ای به نام بحران مشارکت و در نهایت ممکن است با بحران مشروعیت و مقبولیت مواجه شود.
جوهره قدرت هر کشوری سرمایه اجتماعی آن است، حفظ و افزایش اعتماد مردم به دستگاه حاکم علاوه بر اینکه افزایش مشارکت مردم را به دنبال دارد سبب حفظ و تثبیت مشروعیت و افزایش مقبولیت دولت نیز می‌شود. شفافیت قطعاً اثرات بسیار محکم و مستحکمی بر تقویت رابطه حکومت و مردم را به دنبال دارد و عامل مهمی در کسب اعتماد عمومی است. عملکرد مناسب دستگاه‌های حاکم در شفاف‌سازی عامل مهمی در کسب اعتماد عمومی است با این شرط که تمام سیاست‌ها و تصمیمات مهم به خوبی اطلاع رسانی شود و مورد بحث قرار بگیرد. به این معنا که مسئولین در تمامی نهادها اطلاعات لازم را از مسائل جاری به مردم ارائه دهند.
*وظیفه اصلی شفاف‌سازی بر عهده کدام دستگاه‌ها است؟
وظیفه اصلی شفاف‌سازی بر عهده دستگاه‌های عمومی است. خواست عموم مردم و فرهنگ مطالبه‌گری برای شفافیت هم از دیگر عوامل مهم به وجود آورنده عزم دستگاه‌های دولتی برای شفاف کردن امور و فرآیندهاست. موضوع شفافیت از آنجا دارای اهمیت است که جلب اعتماد عمومی به نظام حاکم بدون آن امکان‌پذیر نیست. در واقع شفافیت شرط لازم برای کسب اعتماد عمومی به دستگاه حاکم و شیوه اداره کشور است. شفافیت روابط میان مقامات عمومی و عامه را توسعه می‌بخشد تا میان اطلاعات ایجاد شده توسط دولت و آنچه در اختیار شهروندان است توازنی برقرار کند. اگر مردم از آنچه در جامعه در حال وقوع است اطلاع نداشته باشند و اقدامات مسئولین از دیدها پنهان باشد مردم قادر به ایفای نقش معنادار در اداره امور اجتماعی نخواهند بود.
بنابراین لازم است برای مردم تشریح شود که دولت و سازمان‌های دولتی در زمینه قانونگذاری، اجرا و قضا چه کارهایی انجام می‌دهند و باید سو برداشت‌ها نسبت به دولت، سازمان‌های دولتی، نهادها و نظام‌های سیاسی رفع و مشارکت همگانی در فرآیند سیاسی تقویت شود.
*از مهمترین ابزارهای تحقق شفافیت کدام است؟
از مهمترین ابزارهای تحقق شفافیت رسانه و مطبوعات است. وضعیتی که امروز در حوزه رسانه وجود دارد این است که فضای گسترده مجازی به نحوی جای افکار عمومی را گرفته است اما به دلیل اینکه غیرقابل کنترل است یا کنترل نشده است، آسیب هم می‌رساند.
*با توجه به افزایش نقش رسانه‌ها و انتشار گسترده و بدون محدودیت اطلاعات موجب ایجاد شفافیت کاذب نمی‌شود؟
در مسئله شفاف‌سازی نکته‌ای که حائز اهمیت است این است که دولت‌ها باید شفاف‌سازی را به صورت بهینه و دقیق انجام بدهند تا معایب احتمالی آثار و فواید آن را تحت الشعاع قرار ندهد. دولت باید مزایای این رویکرد را در یک جهت و معایب آن را در جهت دیگر ترازوی تصمیم خود قرار بدهد. یکی از خطراتی که با افزایش نقش رسانه‌ها در فضای مجازی خودنمایی می‌کند امکان کمرنگ نمودار شدن اخبار مهم و صحیح در میان انبوه اخبار و اطلاعات رنگارنگ و بعضاً غلط منتشر شده، است.
قدرت کار رسانه و انتشار گسترده و بدون محدودیت اطلاعات ممکن است سبب به وجود آوردن احساسی از شفافیت کاذب در امور باشد به همین خاطر در عین وجود اطلاعات فراوان در رابطه با امور جامعه و امور عمومی باید به آن دسته از اطلاعاتی که شایان توجه و تأثیرگذار هستند، توجه کرد و این دسته نباید از نظر مردم پنهان بماند و در عین حال غربال مناسبی هم نسبت به اطلاعات صحیح از غلط وجود داشته باشد که به تمیز این اطلاعات از هم کمک کند.
*اصل شفافیت در نظام حقوقی ایران چه جایگاهی دارد؟
در بررسی مسئله شفافیت در نظام حقوقی ایران ابتدا باید به قانون اساسی و سپس قوانین عادی مراجعه کرد. البته لایحه‌ای شفافیت هم گام مهمی در راستای به رسمیت شناختن شفاف‌سازی در نظام حقوقی ایران است.
واژه شفافیت و مشتقات آن، شفاف‌سازی و گردش آزاد اطلاعات در قانون اساسی استفاده نشده است، با وجودی که این مفاهیم در قانون اساسی اصلی اختصاصی ندارند اما می‌توان در برخی اصول قانون اساسی مصادیقی مبنی بر شفافیت در اطلاعات و علنی بودن برخی روندها و فرآیندها پیدا کرد. در برخی اصول وجود شفافیت به عنوان مقدمه اجرای بعضی از امور مدنظر قانون اساسی قرار گرفته است.
*لطفاً چند نمونه از مصادیق اصول مرتبط با شفافیت را نام ببرید و توضیح دهید؟
از جمله اصول مرتبط با شفافیت اصل ۶۹ قانون است که در آن مقرر شده مذاکرات مجلس شورای اسلامی باید علنی باشد و گزارش کامل آن از طریق رادیو و روزنامه رسمی برای مردم منتشر شود. اصل علنی بودن مذاکرات مجلس امری منطقی است چرا که با آگاه شدن مردم از کیفیت کار مجلس افکار عمومی قادر به ارزیابی کردار و رفتار سیاسی نمایندگان مجلس خواهند بود، ضمن اینکه قوانین موجد حق التکلیف نیز برای مردم قابل درک و دریافت عمومی می‌شود و اجرای آن را تسهیل می‌کند. این اصل علاوه بر ارتقا و رشد سیاسی و فکری مردم با ممکن ساختن تبادل کلی نظرهای مختلف نمایندگان تأثیرات مثبتی بر مردم و مجلس خواهد داشت. ارتقای فرهنگ و آگاهی سیاسی عمومی با نظر به نمایندگان و مجلس کارا مؤثر خواهد بود، این تأثیر مشارکت عمومی بر همدلی و نزدیکی میان مردم و نمایندگان می‌افزاید و سبب افزایش اعتماد عمومی مردم به مجلس خواهد شد.
همچنین علاوه بر اصل ذکر شده در اصل ۸۴ قانون اساسی نیز آمده هر نماینده در مقابل تمام ملت مسئول است، این معنای کامل‌تری را می‌رساند چرا که ارزیابی حسن انجام این مسئولیت از جانب مردم بدون آگاهی از اعمال و گفتار نمایندگان ممکن نیست. مردم باید رفتار و اعمال نماینده مجلس را مورد ارزیابی قرار دهند و این تنها از طریق شفافیت و شفاف‌سازی امکان‌پذیر است. بنابراین ضمن آنکه قانون اساسی مجلس را به صراحت مکلف به شفاف‌سازی کرده، تک تک نمایندگان را نیز به صورت ضمنی مکلف به شفاف‌سازی اقدامات خود در جایگاه نمایندگی کرده است. این سبب هماهنگ شدن اعمال نمایندگان با منافع واقعی جامعه خواهد شد و در نهایت سبب افزایش اعتماد مردم به نماینده‌هایشان و در کلیت اعتماد به مجلس را به دنبال خواهد داشت.
اصل دیگری که در این موضوع می‌توان از آن نام برد اصل ۱۶۵ قانون اساسی است. در این اصل بیان شده محاکمات باید به صورت علنی انجام شود. همچنین اصل ۱۶۸ اشاره دارد به اینکه رسیدگی به جرایم سیاسی و مطبوعاتی علنی است و با حضور هیأت منصفه در محاکم دادگستری صورت می‌گیرد.
درست است که این دو اصل قانون اساسی مستقیماً قوه قضائیه را مورد خطاب قرار داده است اما مهمترین مصادیق برای مکلف بودن سایر نهادها به شفافیت در مهمترین وظیفه خود است. به تجربه هم ثابت شده که علنی بودن دادرسی عدالت را تضمین می‌کند.
*یکی از اصول قانون اساسی که می‌تواند موجب شفافیت بشود اصل هشتم است؛ اصل هشتم بیانگر چیست؟
قانونگذار اساسی همان گونه که برای قوه مقننه و قوه قضائیه ذکر شد تصریحی بر شفاف‌سازی اعمال قوه مجریه نکرده است، یعنی قانونگذار برای شفاف‌سازی در قوه مقننه کاملاً تکلیف را مشخص کرده است اما شاید برای قوه مجریه تکلیفی مشخص نشده باشد. یکی از اصول قانون اساسی که می‌تواند موجب شفافیت بشود اصل هشتم است. اصل هشتم به خوبی بیانگر این است که ایجاد شفافیت برای مردم نسبت به امور کشور و جامعه و امور دولت یک وظیفه است، وظیفه‌ای که با توجه به استناد به یکی از آیات قرآن علاوه بر وظیفه قانونی وظیفه دینی هم هست.
*آیا شفاف‌سازی در قوانین عادی نیز وجود دارد؟
شفاف‌سازی در قوانین عادی نیز به چشم می‌خورد، مواردی از شفاف‌سازی در برخی قوانین عادی به رسمیت شناخته شده است. نمونه بارز آن تصویب قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات است که به مصوبه سال ۱۳۸۸ برمی‌گردد. اگر چه این قانون تأثیر چندانی در اصلاح رویه موجود نداشته است. روند طولانی قانونگذاری در قانون مذکور و رفت و آمد زیاد در مراجع مختلف قانونگذاری را می‌توان نشانی از عدم توافق عمومی بر ضرورت انتشار و شفاف‌سازی اطلاعات یا شیوه آن دانست. همین مسئله خود از علل متروک ماندن نسبی این قانون است.
از ۱۳۹۶ سامانه‌ای اینترنتی از سوی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی ایجاد شد تا همه شهروندان بتوانند به اطلاعات طبقه‌بندی نشده دولتی دسترسی داشته باشند. مطابق گزارش دبیرخانه کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات همچنان برخی دستگاه‌ها و نهادهای کشور در پیوستن به این سامانه و انتشار اطلاعات خود مقاومت می‌کنند و برخی دستگاه‌ها با وجود پیوستن به این سامانه از پاسخگویی به شهروندان امتناع ورزیدند.
قانون ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد مصوب ۱۳۹۰ ذیل ماده هشت تبیین سیاست‌ها و راهکارهای شفاف‌سازی اطلاعات، مستند کردن به فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی برای ثبت و ضبط شفاف و جامع تمامی عملیات و اطلاع رسانی لازم به عموم مردم را لازم دانسته است.
همینطور در قانون مدیریت خدمات کشوری سال ۱۳۸۶ در ماده ۱۱۴ یکی از اهداف تشکیل شورای عالی اداری رسیدن به نظام اداری و مدیریت پاسخگو و شفاف و عاری از فساد است. لایحه شفافیت اولین متن پیشنهادی در نظام‌مند کردن بحث شفافیت در کشور است. البته این لایحه به تصویب هیأت وزیران رسیده، پس از آن به تصویب مجلس هم رسیده است و مراجع نظارتی هم در مورد این لایحه نظرات خود را داده‌اند و در حال طی تشریفات قانونی است. این لایحه بااهمیت است و می‌تواند کمک و گام مهمی در جهت شفاف‌سازی در راستای افزایش اعتماد عمومی و مشارکت همگانی را به دنبال داشته باشد.
در ماده یک این لایحه شفافیت به عنوان یک حق برای اشخاص ذی‌نفع در مؤسسات یا عموم مردم و مراجع نظارتی شناخته شده است. ضمن اینکه مؤسسات عمومی و خصوصی عهده‌دار خدمات عمومی را به عنوان مکلفان شناخته است. از نکات مثبت این لایحه می‌توان به جامعیت دستگاه‌های مشمول این لایحه اشاره کرد که علاوه بر نهادهای زیر مجموعه قوای سه گانه، نهادهای عالی مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام، نهادهای غیرمتمرکز مانند شوراهای اسلامی و نهادهای عمومی غیردولتی را در برمی‌گیرد. این خود گام مهمی در راستای شفاف‌سازی و به دنبال آن جلب اعتماد عمومی است.
این لایحه سه طیف کلی از تکالیف شفافیت را شناسایی کرده است؛ اطلاعاتی که همه مؤسسات به صورت یکسان موظف به انتشار آنها هستند، اطلاعاتی که انتشار آنها به طور خاص بر برخی نهادها بار شده و اطلاعاتی که بنا به درخواست شهروندان می‌بایست، شفاف‌سازی شوند. استثنا نشدن نهادی از تکلیف و ارائه اطلاعات اساسی و نبود تبعیض میان شهروندان در دسترسی به اطلاعات عمومی از مجاسن این لایحه محسوب می‌شود. ضمن اینکه با ذکر موارد مهم نیازمند به شفاف‌سازی تلاش بر مفید بودن حداکثری اطلاعات مورد ارائه شده است.
بدیهی است که اجرای هر قانونی به ضمانت اجرای مناسب آن نیازمند است و بدون وجود ضمانت اجرا نمی‌توان انتظار اعمال مؤثر آن قانون در جامعه را داشت. سابقه قانون انتشار و دسترسی آزاد به ارائه اطلاعات نشان دهنده حجم زیاد مقاومت در برابر شفاف‌سازی است و این مسئله ضرورت وجود ضمانت اجرای استوار را در این لایحه دوچندان می‌کند. نیاز اصلی امروز، دولتی شیشه‌ای است که همه چیز غیر از آنچه که قانون معین کرده در آن پیدا باشد.
فرآیند تصویب قانون، انتشار و دسترسی به اطلاعات و تجربه اجرای آن به عنوان مرتبط‌ترین قانون با بحث شفاف‌سازی نشان دهنده فرهنگ اسرارگرایی و مقاومت نهادها در برابر این امر مهم است. البته خود قانون شفاف‌سازی به تنهایی کافی نیست و باید ضمانت اجرای کافی را داشته باشد. ضمانت اجرا برای این است که اگر نهادی از اجرای آن سر باز زد آن را وادار به اجرا کنند.
بحث شفاف‌سازی صرفاً در نهادهای دولتی نیست حتی در امور خصوصی هم یعنی امور خصوصی که در رابطه با خدمات عمومی کار می‌کنند و متکفل امور عمومی هستند، آنها هم باید در عملکرد خود دارای شفافیت باشند تا علاوه بر رفع نواقص قانونی و آسیب‌شناسی، وضعیت خدمات رسانی آنها کاملاً آشکار باشد.
ادامه دارد...