به گزارش خبرنگار مهر، بررسی لایحه «اصلاح بخشی از ساختار دولت» در دستور کار این هفته صحن علنی مجلس شورای اسلامی قرار دارد. کلیات این لایحه که اواسط خردادماه ۹۶ تقدیم مجلس شده بود، در جلسه مورخ ۱۸ اردیبهشت ماه کمیسیون مشترک مجلس رد شد اما با توجه به اصرار دولت در جلسه مورخ ۲ خردادماه هیات دولت، پرونده آن در خانه ملت بایگانی نشد و قرار شد صحن علنی مجلس درباره سرنوشت آن تصمیم گیری کند. در صورت تصویب این لایحه، سه وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت، راه و شهرسازی و نهایتا ورزش و جوانان تفکیک خواهند شد و ۵ وزارتخانه صنایع و معادن، بازرگانی، راه و ترابری، مسکن و شهرسازی، ورزش و همچنین سازمان ملی جوانان تشکیل خواهد شد.
بدون تردید، مهمترین و بحث برانگیزترین بخش لایحه اصلاح بخشی از ساختار دولت، ماده ۱ این لایحه و تبصره ۱ این ماده مبنی بر تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت، احیای وزارت بازرگانی و لغو قانون تمرکز وظایف و اختیارات بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی است. کمیسیون های اجتماعی، برنامه و بودجه، اقتصادی، صنایع و معادن و همچنین کشاورزی مجلس در تابستان ۹۶ با تصویب این بخش از این لایحه مخالفت کردند. براساس این قانون، وظایف و اختیارات حوزه بازرگانی محصولات کشاورزی به وزارت جهاد کشاورزی واگذار شد.
پنج دلیل ضرورت حفظ و تقویت قانون تمرکز وظایف و اختیارات بخش کشاورزی
دولت در حالی به دنبال لغو قانون تمرکز وظایف و اختیارات بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی است که این قانون با هدف حمایت از کشاورزان تصویب شده و درصدد اعطای دسترسی و مدیریت بازار به متولی تولید به عنوان مهم ترین ابزار مدیریت بخش کشاورزی بوده است و گامی بزرگ در راستای پیشرفت بخش کشاورزی ایران محسوب می شود. به عبارت دیگر، لغو این قانون قطعا به ضرر بخش کشاورزی تمام خواهد شد زیرا مدیریت واحد تولید و بازرگانی در بخش کشاورزی لازمه پیشرفت درون‌زا و برون‌نگر این بخش است. دلایل این موضوع عبارتست از:
۱- دسترسی به بازار به عنوان مهمترین ابزار مدیریت تولید برای حمایت مؤثر: رونق کشاورزی در گرو بازار رسانی مناسب محصولات است. تجارب کشورهای پیشرو در بخش کشاورزی نیز نشان می‌دهد در ساختار وزارتخانه متولی بخش کشاورزی، ابزارهای لازم بازرگانی جهت بازار رسانی محصولات تولید داخلی در اختیار مدیریت تولید کشاورزی قرار دارد. در صورتی که مدیریت بازار، مسئولیت رونق بخشی تولید را نداشته باشد، ساده‌ترین و کم‌هزینه‌ترین شیوه تأمین بازار واردات است.
این موضوع برای کشورهای در حال توسعه‌ای که از یک سو درآمدهای ارزی سرشار حاصل از خام فروشی دارند و از سوی دیگر ساختارهای قوی و پیشرفته تولید ندارند، بیشتر صدق می‌کند. در صورتی که در کشورهای توسعه یافته تمام حمایت‌ها و توان شان در خدمت تولیدکننده داخلی و در جهت تسخیر بازارهای صادراتی است. همچنین اگر مدیریت بازار، متولی تولید داخلی نیز باشد، اعتماد و اتکایش به تولیدکننده داخلی بیشتر بوده، رونق تولید را تکلیف خود دانسته و انگیزه لازم را برای اتخاذ تصمیمات به نفع تولید داخلی و مقاومت در برابر فشارهای وارداتچی‌ها خواهد داشت.
شکل ۱- نقش گلوگاهی مدیریت بازار در حمایت از تولید داخلی
۲- مسئولیت و پاسخگویی واحد: با اجرای کامل این قانون یک وزارتخانه واحد، متولی تولید و بازار می‌شود و با مدیریت واحد و پاسخگویی واحد، هزینه سوء مدیریت بالا رفته و امکان فرار از مسئولیت سلب می‌شود زیرا از آن پس، حاکمیت اختیارات لازم را به وزیر مربوطه داده و فقط وی را مسئول می‌داند. تا پیش از تصویب قانون «تمرکز وظایف و اختیارات بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی» وقتی دستگاه‌های نظارتی و بالخصوص نمایندگان مجلس شورای اسلامی به جهت واردات انبوه و بی‌منطق اقلام غذایی از وزرای بازرگانی و کشاورزی سؤال می‌پرسیدند، هر دو وزیر بار مسئولیت زنجیره تأمین غذا را روی دوش یکدیگر می‌انداختند. وزیر جهاد کشاورزی مدعی بود با واردات بی‌منطق کمـر تولید شکسته و با هیچ ابزار حمایتی دیگری، تولید پا نمی‌گیرد؛ وزیر بازرگانی هم خود را فقط مسئول تأمین و کنترل بازار می‌دانست و زیر بار مسئولیت رونق‌بخشی تولید نمی‌رفت و مدعی می‌شد با واردات صورت گرفته، فقط فاصله تولید داخلی و حجم مصرف را پر کرده است؛ اگر هم در مواقعی مجموع واردات و تولید داخل بیش از نیاز مصرفی می‌شد، آمار تولید را غیر واقعی می‌دانست.
این مصداق ضرب المثل ایرانی است که می گوید: «آشپز که دوتا شد، آش شور میشه یا بی‌نمک». البته در شرایط کنونی نیز با ممانعت از اجرای کامل قانون تمرکز، همچنان مدیریت بازار مواد غذایی به صورت شورایی و ستادی کنترل می‌شود و ستاد تنظیم بازار مافوق دستگاه‌های مسئول از جمله وزارت جهاد کشاورزی و وزارت صنعت، معدن تجارت، شأن هماهنگی دارد. ساختار ستادی این نهاد امکان فرار از مسئولیت را فراهم کرده و در شرایطی که بازار یک محصول خاص به هم می‌ریزد از رئیس ستاد کنترل بازار گرفته تا دو وزیر مذکور و معاونین مربوطه، توپ ناکارآمدی را به زمین یکدیگر می‌اندازند. درحالی‌که اگر قانون تمرکز به طور کامل اجرا می‌شد، وزارت جهاد کشاورزی مسئولیت کل زنجیره غذا را برعهده داشت و پاسخگو بود.
۳- هماهنگی در زنجیره تولید و ممانعت از گسست زنجیره: اولین دستاورد مدیریت واحد تولید تا مصرف، دقیق شدن آمارهای زنجیره تولید توسط وزارت جهاد کشاورزی است. مدیریت واحد تولید و بازرگانی، وزارت جهادکشاورزی را به سمت شفاف‌کردن اطلاعات جریان تأمین غذا خواهد کشاند و شفافیت اطلاعات زیرساخت اساسی برای مدیریت و برنامه ریزی هماهنگ تولید و واردات خواهد بود.
دومین دستاورد قانون تمرکز، طراحی و اتخاذ «سیاست صنعتی» در کل زنجیره محصولات کشاورزی است، به طوریکه فعال کردن ظرفیت‌های همکاری مشترک با کشورهای همسایه برای شکل‌گیری مرکزیت غذایی (هاب غذایی) از نتایج این قانون خواهد بود. برای مثال کشورهای آسیای مرکزی و روسیه مراکز بزرگ تولید غله و خوراک دام هستند و همان‌ها، به جهت محدودیت‌های اقلیمی و بالابودن هزینه تولید، بزرگترین واردکنندگان محصولات پروتئینی اعم از مرغ و گوشت قرمز در جهان به شمار می روند. کافی است با اتخاذ سیاست صنعتی و تجاری مناسب، هزینه واردت خوراک دام و طیور از این کشورهای خاص را به شرط صادرات مجدد فراورده‌های پروتئینی پائین آورد. طراحی و اتخاذ این گونه سیاست های صنعتی و تجاری در گروی مدیریت واحد کشاورزی و بازرگانی مرتبط است. اصطلاحاً مدیریت واحد زنجیره تولید، منفعت کل زنجیره را حداکثر می‌کند و جلوی رفتارهای مخرب بخشی برای تأمین منافع یک حلقه خاص از زنجیره را می‌گیرد. در حالیکه مدیریت منفک بازرگانی از تولید در سنوات گذشته نه تنها از اینگونه فرصتها بهره‌ای نبرد، بلکه در جهت مقابل به تولید داخلی ضربه زد. برای مثال واردات انبوه شکر در ابتدای دهه ۸۰ گرچه منافع سرشاری را برای بخش واردات به همراه داشت، اما تا مدت‌ها چغندرکاران و کشاورزان نیشکر نتوانستند خسارات ناشی از این تصمیم بخشی را بپردازند و بالاجبار برای سال‌ها الگوی کشت خود را تغییر دادند.
سومین دستاورد قانون تمرکز هماهنگی بین بخش کشاورزی و صنایع تبدیلی است. با وجود تعارض و تضاد منافع بین حلقه‌های مختلف زنجیره ارزش محصولات کشاورزی و فقدان مدیریت یکپارچه فشار بر روی بخش‌های ضعیف‌تر بیشتر شده و وقوع گسست در زنجیره محتمل‌تر می‌شود. در حالی که در صورت مدیریت واحد کشاورزی و صنایع مرتبط، منافع مشترک تقویت شده، بردارهای متضاد جای خود را به بردارهای همسو می دهد و تقابل جای خود را به تعامل می‌دهد.
رویکرد مدیریت واحد زنجیره ارزش، پایانی است بر تقابل مستهلک کننده بخش کشاورزی و صنایع مرتبط از جمله صنایع لبنی با دامداران، صنایع روغن با روغن‌کشی‌ها، صنعت مرغ و شرکت‌های تأمین خوراک، دامداران با کشتارگاه‌ها، چغندرکاران با صنایع قند و شکر و سایر زنجیره‌های تولید غذایی که ظرفیت‌های فراوانی برای گسترش سطح فعالیت‌های خود در ایران به جهت مزیت‌های خدادادی دارند.
۴- افزایش سهم تولیدکننده از ارزش افزوده زنجیره تولید تا مصرف: در اقتصاد ایران بازار به صورت ساختاری بر تولید غلبه داشته و نظام تولید تحت‌الشعاع منافع بازرگانی قرار گرفته است. به عبارت دیگر، ثروت در زنجیره ارزش محصولات کشاورزی به طور عادلانه توزیع نمی‌شد. علت این است که در وضعیت موجود حاشیه سود واسطه‌ها و تجار دائماً بزرگ‌تر شده و کشاورزان منفعتی از افزایش قیمت محصول نهایی نمی‌برند. این اتفاق از یک سو تولید را از رونق می اندازد و امنیت اقتصادی کشاورزی را تهدید می‌کند و از سوی دیگر جذابیت واسطه‌گری و دلالی را بالا می‌برد و سرمایه‌ها را به بخش‌های پنهان اقتصادی و غیر مولد سوق می‌دهد که هر دو پیامد، امنیت غذایی کشور را با مخاطره روبرو می‌کند. بنابراین حمایت واقعی از تولیدکننده و مصرف‌کننده در گروی کوچک کردن حاشیه بازار از طریق کم کردن سود حاشیه بازار است. این راهبرد بلاشک مطلوب نهاد مستقل بازرگانی (وزارت بازرگانی) نخواهد بود و فعالان این بخش با آن مخالفت خواهند کرد، درحالی‌که آنچه اصالت ذاتی دارد، مصرف و تولید بوده و نقش بازرگانی اعتباری و در خدمت تولیدکننده و مصرف‌کننده است. در صورت توزیع عادلانه ثروت در زنجیره، اعتبارات لازم جهت توسعه بخش تولید مهیا شده و فعال‌سازی ظرفیت‌ها را به همراه خواهد داشت.
۵- تناسب وظایف و اختیارات متولی کشاورزی: مسئولیت بخش کشاورزی در ایران به دلیل سهم قابل توجه آن در تولید ناخالص، پراکندگی موضوعی و مکانی بالا، گستردگی ارتباط با مردم (تولید و مصرف) و تأمین امنیت غذایی بسیار سنگین است. تناسب بین این مسئولیت سنگین با اختیارات وزیر لازمه تحقق اهداف قانونی و پیشرفت بخش کشاورزی است. بنابراین به تناسب انتظارات از بهبود و ارتقاء بخش کشاورزی ابزارهای لازم که مؤثرترین آن‌ها ذیل مدیریت بازار تعریف می‌شود، می‌بایست در اختیار وزیر جهاد کشاورزی قرار گیرد. وقتی وزیر بخش کشاورزی به بازار محصولات و نهاده‌های کشاورزی دسترسی ندارد و ابزاری همچون تعرفه و سایر موانع وارداتی، یارانه و سایر حمایت‌های صادراتی، تأمین نهاده‌ها، قیمت‌گذاری ترجیحی و سایر ابزار کنترل قیمت در اختیار وزیر دیگری است، نباید مسئولیت رونق‌بخش کشاورزی و بازار گشایی خارجی را از وزیر جهاد کشاورزی مطالبه کرد. اگر ابزار قاعده‌گذاری جهت ارتقاء کیفیت محصولات غذایی در اختیار وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی است، نباید وزیر جهاد کشاورزی را مسئول تضمین سلامت، اصالت و کیفیت غذا دانست.
شکل ۲- مفهوم زنجیره تأمین غذایی و اشاره به سیاست‌گذاری و نظارت یکپارچه از مزرعه تا سفره