بررسی جایگاه دیوان عدالت در خروج آثار ثبتی/نیاز به بازنگری قوانین

به گزارش خبرنگار مهر، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی به بررسی آسیب شناسی جایگاه دیوان عدالت اداری در خروج آثار تاریخی و فرهنگی از فهرست آثار ملی پرداخت. در این گزارش آمده: میراث فرهنگی، ثروتی است با ارزش از گذشتگان برای آیندگان و امکانی است برای تأمل و تدبر در سرگذشت آنها. غیر جایگزین بودن این میراث موجب شده تا ارزش و اهمیت نگهداشت و حفظ این آثار غیرقابل انکار باشد. یکی از روش‌های مرسوم برای شناسایی، تحت حمایت قرار دادن و حفاظت از میراث فرهنگی، ثبت آنها در فهرست‌های ملی کشور است. بنابراین قرار گرفتن در این فهرست‌ها مقدمه‌ای است برای برنامه‌ریزی حفاظت میراث فرهنگی. از آن جهت که تمام این آثار فرهنگی در اختیار دولت‌ها قرار ندارد و بخش بااهمیتی در تملک مردم و بخش خصوصی است، همواره دو حق مالکیت عمومی و مالکیت خصوصی در مقابل هم قرار گرفته‌اند.

مالکان خصوصی این بناها که به واسطه ثبت آثار با محدودیت‌های حاکمیتی روبرو می‌شوند، زیان دیدگان اصلی به حساب می‌آیند و برای رفع مسائل خود، دست به اقدام می‌زنند. حفاظت آثار ثبتی، پیش نیازها و الزاماتی را طلب می‌کند که توسط تسلط حاکمیتی وزارتخانه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی اعمال می‌شوند. اختلافات بین مالکان خصوصی و دولت در این باره موجب شده تا مالکان شکایت‌های خود را به دیوان عدالت اداری ارجاع دهند. دیوان عدالت اداری طبق اصل ۱۷۳ قانون اساسی به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم، نسبت به مأمورین یا واحدها با آئین‌نامه‌های دولتی زیر نظر قوه قضائیه تأسیس شده است.

این نهاد در برخی موارد با اولویت دادن حقوق خصوصی به حقوق عمومی و با استناد به چند نظر کلیدی شورای نگهبان در مورد قوانین موجود و وجود ابهامات در این باره، رأی به خروج از ثبت داده‌اند. به بیانی اموال میراثی که تحت مالکیت خصوصی است و به هویت و ارزش‌های عمومی ممزوج شده، به واسطه این احکام در معرض تخریب قرار می‌گیرند. بر اساس اطلاعات موجود از اوایل پیروزی انقلاب اسلامی تاکنون، با حکم این دیوان ۸۵ اثر از فهرست آثار ملی خارج شده است.

خطر بزرگ‌تر در این موضوع، مکشوف شدن و گشایش راه خروج از فهرست ثبت آثار ملی توسط سوداگران ساخت و ساز و شکل‌گیری دلالی حول میراث فرهنگی است. موضوعی که در بلندمدت به تعرفه دار شدن خروج از ثبت و ممکن شدن ساخت‌و ساز در بناهای میراثی منتهی خواهد شد. خطری که تشویق هر چه بیشتر مالکان خصوصی برای خروج از ثبت و ورود زمین‌های این بناها به چرخه ساخت و ساز را ممکن می‌کند و با تهی شدن شهرها و روستاهای کشور از میراث فرهنگی و نادیده انگاری حقوق عمومی همراه است. نگاه به این موضوع بایستی به شکل عادلانه میان دو جنبه رخ دهد. اول توجه به حق انتفاع مالکان خصوصی از اموال و دارایی‌های خود به صورت آزادانه طبق قاعده تسلیط، دوم نگهداشت و حفظ میراث فرهنگی برای نسل‌های آینده و منافع عمومی طبق اصل ۴۰ قانون اساسی و قاعده لاضرر.

بنابراین موضوع خروج از ثبت، یکی از کلیدی‌ترین مسائل حفظ میراث فرهنگی است که بایستی مورد بررسی و توجه قرار گیرد. در این باره اقداماتی که به فاعلیت دیوان عدالت اداری در حال رخ داد است، یکی از کلیدی‌ترین موارد به حساب می‌آید. لذا اتخاذ راهکاری برای تنظیم روابط بین وزارتخانه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، دیوان عدالت اداری و مالکان خصوصی آثار ثبتی با توجه به منافع مشروع دو جانبه خصوصی و عمومی لازم به نظر می‌رسد.

ثبت آثار ملی از دیدگاه حقوق اداری ایران

حفاظت از میراث ملموس و ناملموس یکی از حقوق فرهنگی جوامع است که برعهده دولت گذاشته شده است. یکی از اقدامات محدود کننده و سابقه دار در موضوع مالکیت میراث فرهنگی، بحث ثبت آثار ملی است. هر چند مطابق قانون حفظ آثار ملی مصوب ۱۳۰۹، حق مالکیت یا تصرف مالکان خصوصی که اموال آنها در فهرست آثار ملی ثبت

شده است به قوت خود باقی است اما آنها در موارد دیگری مثل واگذاری، مرمت و.. بایستی زیر نظر دولت دست به اقدام زنند.

ثبت اثر در فهرست آثار ملی ایران یک عمل اداریٰ بیرونیٰ موردی یکجانبه غیر ترافعی و اسقاطی است. بحث در مورد ثبت آثار ملی را بایستی از دو جنبه ورود به و خروج از ثبت مورد بررسی قرار داد. برای آنکه یک اثر در فهرست ملی قرار گیرد، دو شرط «ماهوی» و «شکلی» تعیین شده است.

از نظر شکلی مهمترین موضوع دادن اخطار به مالک و رسیدگی به اعتراض احتمالی وی در مهلت تعیین شده است. بنابراین شروع مرحله ثبت با اعلام یا اخطار به مالک تعریف می‌شود. بنابراین نبود مستنداتی که نشان دهد، اخطار به مالک رسیده است موجب ایجاد نقص ماهوی در فرایند ثبت خواهد شد.

همچنین از نظر ماهوی، توجه به قیود مطرح شده در قوانین که ارزشمندی یک اثر برای ثبت در فهرست را مشخص می‌کند، مورد توجه است. در این مقوله دو جنبه وجود دارد که یکی از آنها قید «تا اختتام سلسله زندیه» در قانون حفظ آثار ملی مصوب ۱۳۰۹ و همچنین «دارا بودن اهمیت تاریخی یا شئون ملی» در ماده واحده قانون ثبت آثار ملی مصول ۱۳۵۲ است. بحث و بررسی این دو قانون در ادامه مورد توجه قرار خواهد گرفت.

اما در مورد جنبه خروج از ثبت، قانونگذار تا به حال مسکوت مانده است و برای وزارتخانه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، تصریح قانونی نکرده است. بنابراین امکان عمل خروج آثار از فهرست فوق‌الذکر، تحت عناوینی مثل لغو یا استرداد وجود ندارد. هر چند در صورت نابودی موضوع ثبتی به واسطه اتفاقی مثل زلزله، اثر به صورت خود به خود از ثبت خارج می‌شود چرا که وجود و حضور اثر با مشکل روبرو شده است و دیگر در مورد آن موضوعی قابل طرح نیست. اما اگر قرار باشد اثری از فهرست آثار ملی خارج شود، نیاز به سازوکار مجزایی است. در حال حاضر تنها مسیر ممکن، حصول تشخیص توسط مرجعی خارج از وزارتخانه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی است. اگر معلوم شود که در تشخیص یا فرایند ثبت توسط وزارتخانه مذکور اشتباهی رخ داده است، عمل اداری انجام شده توسط وزارتخانه قابل ابطال است.

این اقدام از طریق بازنگری قضائی و توسط دیوان عدالت اداری مبتنی بر فلسفه شکل گیری این نهاد صورت خواهد گرفت. در این گزارش موضوع خروج از ثبت آثار ملی مورد نظر است، چرا که مسبب آسیب‌های احتمالی به میراث فرهنگی است، در ادامه به ایرادات وارده از دیوان عدالت اداری در کنار مسائل مدنظر شورای نگهبان که موجبات صدور حکم برای خروج از ثبت شده، مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

آثار خارج شده از ثبت

بنابر گزارش‌های دریافتی از وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به عنوان دستگاه متولی ثبت آثار تاریخی و فرهنگی در سطح ملی و جهانی تاکنون ۸۷ پرونده ثبتی در دیوان عدالت اداری که در دو دهه اخیر طرح شده است حکم ۸۵ مورد از آنها با صدور رأی قطعی دیوان مبنی بر خروج از ثبت مواجه شده‌اند. در این بین استان‌های خراسان رضوی، تهران، آذربایجان شرقی، اصفهان، فارس و گیلان به ترتیب بیشترین تعداد خروج از ثبت را داشته‌اند.

نکته قابل توجه اینکه غالب آثار خارج شده از فهرست ثبت ملی در دو دهه اخیر بوده است و این روند فرآیندی صعودی داشته است.

ایرادات اصلی دیوان عدالت اداری برای خروج از ثبت

احکام صادره دیوان عدالت اداری در مورد ابطال مراحل ثبت ملک از فهرست آثار ملی و رد تصمیم وزارتخانه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در مورد ثبت آثار تاریخی عموماً مستند به سه مورد پر تکرار از جنس ماهوی است. یک مورد آن مرتبط با نظریه ۶۰۷۶ شورای نگهبان در مورد قانون حفظ آثار ملی مصوب ۱۳۰۹ است که به تفصیل بررسی خواهد شد. دو مورد دیگر به «عدم ارائه دلیل کافی» در مورد قانون حفظ آثار ملی ۱۳۰۹ و قانون ثبت آثار ملی مصوب ۱۳۵۲ مربوط است.

در مورد ایراد اول که به واسطه نظر شورای نگهبان به قانون حفظ آثار ملی مصوب ۱۳۰۹ در بخش مجزایی با عنوان ایراد اصلی شورای نگهبان به قانون حفظ آثار ملی بحث خواهد شد. اما اگر دیوان عدالت اداری بنا را نظر شورای نگهبان قانون اساسی قرار داده باشد، بایستی به تأیید قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی ۱۳۶۷ توسط این شورا نیز توجه نماید. در ماده ۳ قانون این اساسنامه وظیفه ششم سازمان، ثبت آثار ارزشمند منقول و غیرمنقول فرهنگی-تاریخی کشور در فهرست آثار ملی و فهرست‌های ذیربط عنوان شده است. بنابراین هم قانون گذار و هم ناظر شرعی قانون، موضوع ایجاد فهرست آثار ملی توسط این سازمان را مورد تاکید قرار داده‌اند و به واسطه آنکه هیچ تأکیدی بر فهرست کردن اموال دولتی نکرده است، شمول این قانون به تمامی آثار ارزشمند در مالکیت دولتی و خصوصی گسترده شده است. بنابراین تأکید دیوان عدالت اداری به غیرشرعی خوانده شدن قانون مرجع سال ۱۳۰۹ طبق نظریه ۶۰۷۶ در سال ۱۳۶۱ جای بحث دارد.

اما دو ایراد دیگر وارده با عناوین «عدم ارائه دلیل کافی» شناخته شده است. ایراد دوم به عدم ارائه دلیل کافی در مورد شمول ماده اول قانون راجع به حفظ آثار ملی ۱۳۰۹ مربوط است. این ماده که از نظر شواری نگهبان دارای مشکل شرعی شناخته نشده است، به اموال منقول و غیرمنقولی اشاره دارد که تا اختتام دوره سلسله زندیه در ایران احداث شده باشد. بنابراین داشتن ادله‌ای که نشان دهد اثر مورد بررسی به بازه زمانی تا اختتام دوره سلسله زندیه مرتبط است، مورد بحث است. هر چند مطابق ماده واحده قانون ثبت آثار ملی مصوب ۱۳۵۲ قید زمانی مذکور حذف شده و آثار غیر منقولی که از نظر تاریخی یا شئون ملی واجد اهمیت شناخته می‌شوند، طبق قانون حفظ آثار ملی ۱۳۰۹ قابل ثبت خواهند بود.

ماده (۱) _ کلیه آثار صنعتی و ابنیه و اماکنی که تا اختتام دوره سلسله زندیه در مملکت ایران احداث شده اعم از منقول و غیر منقول با رعایت ماده (۱۳) این قانون می‌توان جز آثار ملی ایران محسوب داشت و در تحت حفاظت و نظارت دولت است.

ایراد سوم به عدم ارائه دلیل کافی در مورد ماده واحده قانون ثبت آثار ملی مصوب ۱۳۵۲ است که به واجد اهمیت از نظر تاریخی یا شأن ملی بودن اثر اشاره دارد. همانطور که گفته شد قانون سال ۱۳۰۹ تنها به بازه زمانی ساخت اثر و محل اثر اشاره داشت که کارشناسی در مورد آن کار پیچیده و تفسیر پذیر نیست. اما در قانون ثبت آثار ملی مصوب ۱۳۵۲. جنبه تخصصی و کیفی نیز ایجاد شده است. اینکه واجد اهمیت بودن یک اثر از نظر تاریخی یا شأن ملی دقیقاً به چه معنایی است و اینکه فرد اظهار نظر کننده در این باره چه کسی است، نامشخص و مبهم است. بدون شک ارائه نظر کارشناسی توسط قاضی دیوان عدالت اداری در این باره جای سوال و مسئله خواهد داشت و لزوم انجام کارشناسی تخصصی که هم به بناهای تاریخی، هم معماری و سبک آن آشنا باشد مشهود است.

ایراد اصلی شورای نگهبان به قانون حفظ آثار ملی

یکی از موارد کلیدی که دیوان عدالت اداری به واسطه آن امکان خروج از ثبت را ممکن می‌کرد، ایراد شورای نگهبان به قانون حفظ آثار ملی ۱۳۰۹ است. این قانون که اولین و اساساً پایه‌ای ترین قانون در مورد شکل گیری فهرست آثار ملی است از آن جهت که گفته می‌شود مبانی شرعی را رعایت نکرده، دچار تزلزل است.

ماده واحده _ به وزارت فرهنگ اجازه داده می‌شود علاوه بر آثار مشمول قانون حفظ آثار ملی مصوب آبان ماه ۱۳۰۹ آثار غیر منقولی را که از نظرتاریخی یا شئون ملی واجد اهمیت باشد، صرف نظر از تاریخ ایجاد یا پیدایش آن با تصویب شورای عالی فرهنگ و هنر در عدد آثار ملی مذکور درقانون مزبور به ثبت برساند. آثار مذکور در این ماده مشمول کلیه قوانین و مقررات مربوط به آثار ملی خواهد بود.