تحلیلی حقوقی بر امکان نظارت دیوان عدالت بر شورای عالی فضای مجازی

به گزارش خبرنگار مهر، سجاد خلیلی نژاد* در تحلیل حقوقی امکان نظارت دیوان عدالت اداری بر شورای عالی فضای مجازی یادداشتی نوشته که آن را در اختیار خبرگزاری مهر قرار داده است؛

۲۹ خردادماه سال جاری خبری مبنی بر اصلاح قانون دیوان عدالت اداری توسط مجلس شورای اسلامی منتشر شد که در آن، صلاحیت رسیدگی به شکایات علیه مصوبات شورای عالی فضای مجازی و شورای عالی انقلاب فرهنگی از دیوان عدالت اداری سلب گردیده است. پس از انتشار این خبر واکنش‌های تند و متفاوتی در این خصوص ابراز شد.

برخی بیان کردند که مجلس، صلاحیت قانون‌گذاری را از خود سلب و به شورای عالی انقلاب فرهنگی و فضای مجازی داده است، برخی برای سوءاستفاده سیاسی و تخریب شوراهای عالی از هشتگ طرح صیانت ۲ استفاده کردند؛ و برخی دیگر نیز در مقابل سعی کردند این فرصت را غنیمت شمرند و نواقص موجود در نظام حقوقی حاکم بر شوراهای عالی را مرور کنند. اما سؤال این است که این واکنش‌ها در پی چه موضوع جدیدی بوده است؟

آیا واقعاً این اقدام مجلس تغییر رویه‌ای را ایجاد کرده و بنای جدیدی را پایه گذاری کرده است؟ آیا در این قانون دایره صلاحیت نظارتی دیوان عدالت اداری محدود شده است؟

در این یادداشت سعی بر این است که صلاحیت دیوان عدالت اداری و گستره شمول آن نسبت به شورای عالی فضای مجازی را پیش از اصلاح این قانون و بعد از آن بررسی کنیم. (البته به دلیل عدم اظهار نظر شورای نگهبان، مصوبه مذکور هنوز اعتبار قانونی پیدا نکرده است)

دیوان عدالت اداری به‌عنوان یکی از ابتکارات قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای تظلم خواهی از تصمیمات و مصوبات دولتی تدارک دیده شده است. در قانون اساسی، دو مرتبه و در اصل ۱۷۰ و ۱۷۳ به دیوان عدالت اداری اشاره شده است. اصل ۱۷۰ قانون اساسی بیان می‌کند: «قضات دادگاه‌ها مکلف‌اند از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هر کس می‌تواند ابطال این‌گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند».

هم‌چنین اصل ۱۷۳ قانون اساسی بیان می‌کند: «به‌منظور رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آن‌ها، دیوانی به نام «دیوان عدالت اداری» زیر نظر رئیس قوه قضائیه تأسیس می‌گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند».

نکته قابل‌توجه در اصول ذکر شده، که موجب شفاف‌تر شدن قلمرو صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌شود، جنس مصوباتی است که در این دیوان قابل شکایت است. در هر دو اصل قانون اساسی به دولتی بودن مصوبات اشاره شده و در اصل ۱۷۰ نیز به‌صراحت از قوه مجریه نام برده شده است. در نظریه تفسیری شورای نگهبان در خصوص اصل ۱۷۰ قانون اساسی -مطابق با موازین حقوقی تفاسیر شورای نگهبان ارزش برابری با اصول قانون اساسی دارند- که در مورخ ۲۸/۸/۱۳۸۳ بیان شده است: «با توجه به قرینه «قوه مجریه» در قسمت اخیر اصل یک‌صد و هفتادم قانون اساسی مقصود از تعبیر «دولتی» در این اصل قوه مجریه است.»

بنابراین دیوان عدالت اداری تنها می‌تواند به مصوبات دولتی از جهت خلاف قانون، شرع و قانون اساسی بودن رسیدگی کند (مصوبات خلاف شرع، توسط دیوان عدالت اداری به فقهای شورای نگبان ارجاع می‌شود و نظر آن‌ها لازم الاتباع است) و در صورت احراز هر یک، آن مقرره را ابطال کند که در ساختار دیوان عدالت اداری، هیئت عمومی دیوان متکفل این امر است؛ درنتیجه آیین‌نامه‌ها و مقررات مصوب رئیس قوه قضائیه و یا نهادهای ذیل رهبری، قابل‌ابطال در دیوان عدالت اداری نیست.

قبل‌تر هم در این خصوص چالش‌هایی میان شورای عالی انقلاب فرهنگی و دیوان عدالت اداری ایجاد شده بود که دیوان خود را صالح به رسیدگی در مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی می‌دانست، اما با نظریه تفسیری شورای نگهبان و نامه مقام معظم رهبری در این خصوص تعیین تکلیف شد که دیوان عدالت اداری، صلاحیت رسیدگی به مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی را ندارد. از طرفی توجه به ماهیت حقوقی مشابه شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی، منجر می‌شود این قواعد حقوقی بر شورای عالی فضای مجازی نیز صدق کند.

سؤال بعدی این است که آیا شورای عالی فضای مجازی ذیل قوه مجریه قرار دارد یا خیر؟ به نظر با توجه به نهاد مؤسس این شورای عالی که مقام معظم رهبری هستند، اختیاراتی که در دو حکم انتصاب اعضا مشخص شده است و همچنین با اماره قرار دادن ترکیب اعضا شورای عالی فضای مجازی، هم چون شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورایی فراقوه‌ای است.
دیگر اماره‌ای که می‌تواند صلاحیت‌های هیئت عمومی دیوان عدالت اداری را روشن تر نماید ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است. در این ماده بیان شده است:

«حدود صلاحیت و وظایف هیئت عمومی دیوان به شرح زیر است:

۱ ـ رسیدگی به شـکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود.

تبصره ـ رسیدگی به تصمیمات قضایی قوه قضاییه و صرفاً آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و تصمیمات رئیس قوه قضاییه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شورای عالی امنیت ملی از شمول این ماده خارج است.»

بر این اساس، با توجه به اینکه ماهیت حقوقی شورای عالی فضای مجازی، با هیچ‌کدام از موارد بیان‌شده در بند ۱ هم‌خوانی ندارد و از جهاتی مشابه با موارد بیان شده در تبصره این ماده است، امکان نظارت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بر مصوبات این شورا، منتفی است.

از طرفی سعی بر گسترش دایره شمول صلاحیت دیوان عدالت و در برگرفتن شورای عالی انقلاب فرهنگی مسبوق به سابقه بوده و لایحه اصلاحی این قانون در سال ۱۳۹۰ طرح گردیده بوده است که در همان زمان شورای نگهبان این ماده را خلاف قانون اساسی تشخیص داد.

بر اساس مصوبه اولیه مجلس در خصوص قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در سال ۱۳۹۰ و در تبصره دوم ماده ۱۲ از این لایحه بیان‌شده بود: «مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در مواردی که خارج از حدود اختیارات و وظایف این شورا باشد، قابل شکایت و رسیدگی در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری است.» قابل‌توجه است که این مصوبه مجلس از طرف شورای نگهبان مغایر با اصول ۵۷، ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی شناخته شد که در اصلاحیه مجلس این تبصره حذف شد و قانون کنونی تصویب شد؛ بنابراین می‌توان نتیجه گرفت رسیدگی دیوان عدالت اداری به مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و همچنین شورای عالی فضای مجازی خلاف قانون اساسی است.

به علاوه، بررسی رویه شکایات مطرح‌شده از شورای عالی انقلاب فرهنگی (به‌عنوان نهادی هم‌عرض شورای عالی فضای مجازی) در دیوان عدالت اداری نیز قابل‌توجه است که مثال‌ها و سیر تاریخی متفاوتی داشته است؛ اما اکنون دیوان عدالت اداری خود را صالح به رسیدگی به درخواست ابطال مصوبات شورای عالی فضای مجازی و شورای عالی انقلاب فرهنگی نمی‌داند.

درنهایت و بر اساس استدلال‌های حقوقی ذکرشده در این نگاشت می‌توان گفت، پیش‌ازاین نیز دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به مصوبات شورای عالی فضای مجازی را نداشته و بر اساس همین رویه عمل می‌کرده است. بنابراین، اصلاحیه قانون دیوان عدالت اداری که در مجلس در حال رسیدگی است، موضوع جدیدی را مطرح نکرده است و تنها رویه و استدلال‌های موجود را در قالب نص قانون بیان کرده است.

البته نمی‌توان از مشکلات ناشی از عدم نظارت بر شوراهای عالی و مصوبات آن‌ها گذر کرد و باید تدبیر و طراحی اساسی در خصوص مشکلات حقوقی ساختاری این شوراها تدارک دید تا جایگاه آن‌ها در نظام حقوقی مشخص و تثبیت شود و ناهماهنگی‌های موجود میان این شوراها و نهادهای مختلف در کشور، مرتفع شود؛ اما در نظام حقوقی موجود، راه نظارت بر این شوراها، بررسی مصوبات آن‌ها توسط دیوان عدالت اداری نیست، چراکه با نظم و منطق حقوقی موجود در تعارض است.

پژوهشگر هسته خط مشی فضای مجازی مرکز رشد دانشگاه امام صادق