سهم طلای سیاه در نیم قرن اقتصاد نفتی ایران؛ بخش نخست دهه ۵۰

خبرگزاری مهر؛ گروه اقتصادی _ علی فروزان فر؛ اقتصاد ایران سال‌هاست که زیر سایه وابستگی شدید به درآمدهای نفتی، با بحران‌های مالی و چالش‌های ساختاری دست‌وپنجه نرم می‌کند. این وابستگی، در کنار تحریم‌ها و افت فروش نفت، نه‌تنها اقتصاد کشور را در برابر نوسانات بازار جهانی نفت آسیب‌پذیر کرده ضمن زمینه‌سازی بحران‌های مالی، دولت‌ها را با کسری بودجه مزمن مواجه کرده است. در شرایطی که تحریم‌ها و کاهش فروش نفت فشار مضاعفی بر درآمدهای دولت وارد کرده و درآمدهای نفتی دیگر پاسخگوی هزینه‌های جاری کشور نیست، مدیریت مالی در شرایط بحرانی قرار گرفته و به نقطه‌ای رسیده که ضرورت اصلاحات ساختاری و تغییر رویکردهای اقتصادی، بیش از هر زمان دیگری احساس می‌شود.

قصد داریم در چند گزارش مروری داشته باشیم بر ۵۰ سال سهم طلای سیاه در تأمین هزینه‌ها در برنامه و بودجه و روایت این وابستگی نیم‌قرنی را در هر دوره به طور مجزا بازخوانی خواهیم کرد و به عنوان اولین گام به سراغ دهه ۱۳۵۰ و دوره قبل از انقلاب جمهوری اسلامی ایران خواهیم رفت و کار را با توضیحی موجز از ساختار قدیم و جدید برنامه و بودجه آغاز خواهیم کرد.

بودجه و محل‌های تأمین هزینه‌های دولت

مجموع هزینه‌های دولت در لایحه برنامه و بودجه شامل تمامی پرداخت‌ها اعم از پرداخت‌های جاری و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است و مجموع درآمدها شامل مجموع درآمدهای نفتی و درآمدهای عمومی (مالیات و سایر درآمدها) است.

این توضیح لازم است که منظور از درآمدهای نفتی، درآمد حاصل از فروش نفت و میعانات گازی بوده که در ساختار جدید ذیل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای گزارش می‌شود و همچنین درآمدهای مالیاتی خود مشتمل بر مالیات‌های مستقیم (مالیات اشخاص حقوقی، مالیات بر درآمد، مالیات بر ثروت) و مالیات‌های غیرمستقیم (مالیات بر واردات (گمرکی) و مالیات بر کالاها و خدمات) می‌شود.

ضمناً سایر درآمدها نیز شامل منابع ناشی از فروش اموال منقول و غیر منقول و سایر درآمدهای عمومی دولت مشتمل بر درآمدهای حاصل از مالکیت دولت، فروش کالاها و خدمات، جرایم و خسارات و درآمدهای متفرقه است.

در اینجا باید به این نکته نیز اشاره کرد که در گزارش‌های بانک مرکزی وضعیت مالی دولت به دو شکل با عناوین «ساختار قدیم GFS۱۹۸۶» و «ساختار جدید GFS۲۰۰۱» آمده است. منظور از ساختار قدیم، این است که در گذشته در استانداردهای جهانی گزارشگری اقتصادی و بودجه‌ای، منابعی مانند درآمد فروش نفت، به عنوان درآمد تلقی می‌شد، اما پس از آن در استانداردهای سال ۲۰۰۱، بیان شد که چون فروش نفت، درآمد تلقی نمی‌شود، بلکه در حقیقت نوعی فروش دارایی است. بنابراین منابع حاصل از فروش نفت از ابتدای سال ۱۳۸۰، مانند ساختار قدیم (GFS۱۹۸۶) نه به عنوان درآمد، بلکه ذیل عنوان «واگذاری دارایی سرمایه‌ای» و تحت عنوان «منابع ناشی از فروش نفت و فراورده‌های نفتی» ذکر شده است.

در ساختار جدید، درآمدها به دو بخش درآمدهای عمومی و منابع حاصل از خالص واگذاری‌های دارایی‌های سرمایه‌ای تفکیک شده است و نهایتاً کسری بودجه با خالص واگذاری دارایی‌های مالی جبران می‌شود.

در ساختار جدید (GFS۲۰۰۱) گزارش وضع مالی دولت (برنامه و بودجه)، تراز عملیاتی حاصل از اختلاف درآمدهای عمومی با پرداخت‌های هزینه‌ای (جاری) است که در گام اول، ناترازی آن (کسری بودجه) با منابع حاصل از خالص واگذاری‌های دارایی‌های سرمایه‌ای جبران می‌شود و مجموعاً سرفصل تراز عملیاتی و سرمایه‌ای را می‌سازد. با این وجود به دلیل عدم پوشش هزینه‌ها به کمک منابع قبلی، دولت به کمک منابع حاصل از خالص واگذاری دارایی‌های مالی اقدام به جبران کسری بودجه می‌کند.

در این میان توضیح چند نکته دیگر لازم است که در ساختار جدید منظور از خالص واگذاری‌های دارایی‌های سرمایه‌ای اختلاف منابع ناشی از فروش نفت خام و میعانات گاز و منابع ناشی از فروش اموال منقول و غیر منقول با تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است و خالص واگذاری دارایی‌های مالی نیز حاصل اختلاف واگذاری (فروش) دارایی‌های مالی با تملک دارایی‌های مالی است.

گفتنی است منظور از دارایی‌های مالی مجموع اوراق مالی اسلامی، تسهیلات خارجی، واگذاری شرکت‌های دولتی (واگذاری معادن و طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) و سایر موارد شامل دریافت اصل وام‌های داخلی و خارجی دولت، استفاده از تنخواه گردان خزانه دولت و منابع حاصل از استفاده از صندوق توسعه ملی برای افزایش سرمایه صندوق نوآوری و شکوفایی است.

با این مقدمه و بر اساس ساختار قدیم برنامه و بودجه (GFS۱۹۸۶) به سراغ بررسی وضعیت مالی دوره‌های مختلف در نیم قرن گذشته می‌رویم و کار را با دهه ۵۰ آغاز می‌کنیم.

دوره اول – دهه پنجاه و قبل از انقلاب جمهوری اسلامی ایران

نمودار زیر وضعیت مالی ایران را از سال ۱۳۴۹ تا ۱۳۵۸ نشان می‌دهد. اعداد در این نمودار بر حسب میلیارد ریال گزارش شده است.

همانطور که در نمودار بالا مشاهده می‌کنید مجموع هزینه‌های دولت با افزایش ۱۶۳ درصدی از ۵۷۵ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۲ به ۱,۵۱۱ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۳ افزایش یافت و مجموع درآمدها (همسو با جهش درآمد نفتی) با رشد ۲۰۰ درصدی از ۴۶۵ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۲ با افزایش ۹۲۹ میلیارد ریالی به ۱,۳۹۴ میلیارد ریال صعود کرد.

گفتنی است که در سال ۱۳۵۳ شاهد جهش ۲۸۷ درصدی درآمد نفتی از ۳۱۱ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۲ به ۱,۲۰۵ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۳ بودیم و این در حالی بود که درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها به ترتیب تنها ۲۰ و ۴۱ درصد افزایش یافتند.

البته نکته حائز اهمیتی که باید به آن توجه کرد این است که به رغم رشد ۲۸۷ درصدی درآمد نفتی (رشد ۲۰۰ درصدی کل درآمدها) کماکان با توجه به افزایش هزینه‌ها در بودجه، کسری بودجه ۸ درصدی (۱۱۷ میلیارد ریالی) در این سال وجود داشت. هرچند درصد کسری بودجه در سال ۱۳۵۳ نسبت به متوسط ۲۳ درصدی کسری بودجه طی ۴ سال قبل (۱۳۴۹ تا ۱۳۵۲)، با کاهش ۱۵ واحدی بیش از ۶۵ درصد بهبود یافت و حدوداً یک چهارم شد اما کسری بودجه ۶۰ میلیارد ریالی (۲۶ درصدی) در سال ۱۳۴۹ به کسری بودجه ۱۱۷ میلیارد ریالی (۸ درصدی) در سال ۱۳۵۳ رسید که به لحاظ ریالی افزایش دو برابری (۱۰۰ درصدی) را نشان می‌دهد.

بر این اساس با توجه به افزایش بیش از ۵۵۰ درصدی (۶.۵ برابر) هزینه‌ها از ۲۳۲ میلیارد ریال در سال ۱۳۴۹ تا ۱,۵۱۱ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۳ با اینکه مقدار ریالی کسری بودجه همسو با بالا رفتن سالانه هزینه‌ها، بالا رفته اما شتاب افزایش کسری بودجه (افزایش ۱۰۰ درصدی مقدار کسری بودجه نسبت به سال ۱۳۴۹) کمتر از شتاب افزایش هزینه‌ها (افزایش بیش از ۵۵۰ درصدی) بوده است، هرچند این بهبود عملکرد در تأمین بودجه مورد نیاز مرهون افزایش بیش از ۱۳۰۰ درصدی درآمد نفتی از کمتر از ۸۵ میلیارد ریال به بیشتر از ۱,۲۰۰ میلیارد ریال طی سال‌های ۱۳۴۹ تا ۱۳۵۳ بوده است.

نمودار زیر به خوبی اثر جهش درآمد نفتی طی سال‌های ۱۳۵۳ تا ۱۳۵۵ را بر کاهش درصد کسری بودجه در این سال‌ها را نشان می‌دهد.

اما در ادامه رشد درآمد نفتی به آرامی صورت می‌گیرد و از ۱,۲۰۵ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۳ با افزایش ۲۴ درصدی طی سه سال به ۱,۴۹۸ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۶ می‌رسد. این در حالی است که در همین مدت هزینه‌ها رشد بیش از ۶۴ درصدی داشتند. بودجه‌ای که تماماً بر اساس سهم ۷۹ درصدی نفت بسته شده بود، رشد ۱۸۱ درصدی درآمد مالیاتی (از ۱۵۸ میلیارد ریال به ۴۴۴ میلیارد ریال) و رشد ۲۰۰ درصدی سایر درآمدها (از ۳۱ میلیارد ریال به ۹۳ میلیارد ریال) به ترتیب با توجه به سهم ۱۷ و ۴ درصدی هریک کمکی به کسری بودجه نکرد و دوباره کسری بودجه در سال ۱۳۵۶ به ۱۸ درصد رسید.

نمودار زیر سهم ارکان درآمدی بودجه را بر حسب درصد در سال‌های ۱۳۴۹ الی ۱۳۵۸ نشان می‌دهد.

درصد کسری بودجه در سال ۱۳۵۶ با افزایش ۹ واحدی نسبت به متوسط ۹ درصدی کسری بودجه طی ۳ سال قبل، ۱۰۰ درصد افزایش یافت و دو برابر شد و کسری بودجه ۱۱۷ میلیارد ریالی (۸ درصدی) در سال ۱۳۵۳ به کسری بودجه ۴۵۸ میلیارد ریالی (۱۸ درصدی) در سال ۱۳۵۳ رسید که به لحاظ ریالی افزایش نزدیک به ۴ برابری (۲۹۰ درصدی) را نشان می‌دهد.

افزایش ۶۴ درصدی (بیش از ۱.۵ برابر) هزینه‌ها از ۱,۵۱۱ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۳ تا ۲,۴۹۲ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۶ حاکی از آن است که عملکرد تأمین بودجه مورد نیاز با توجه به افزایش کمتر و محدودتر درآمد نفتی دچار اشکال شده و کسری بودجه با شتاب بیشتری نسبت به افزایش هزینه‌ها، افزایش یافته است.

شایان ذکر است درآمد کل از ۱,۳۹۴ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۳ به ۲,۰۳۴ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۶، حدود ۴۶ درصد افزایش یافت که از رشد ۶۴ درصدی هزینه ۱۸ درصد عقب افتاده است.

دقت شود کاهش سهم درآمد مالیاتی و سایر درآمدها از کل درآمد نه به دلیل کاهش ریالی این دو که به دلیل رشد چشم‌گیر درآمد نفتی اتفاق افتاده است و این سه رکن هر سه افزایش داشته‌اند اما رشد نفت بسیار بالاتر بوده است.

بر همین اساس در سال ۱۳۵۷ سهم درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها که طی سال‌های ۱۳۵۳ تا ۱۳۵۶ با توجه به فروش نفت به طور متوسط به ۱۷ و ۴ نزول کرده بود با افزایش دوباره به ترتیب به ۲۹ و ۷ درصد رسید و به سهم متوسط ۳۳ و ۸ درصدی قبل از جهش درآمد نفتی طی سال‌های ۱۳۴۹ تا ۱۳۵۲ نزدیک شد.

البته همانطور که بالاتر تاکید شد، علت این افزایش سهم در درآمدهای عمومی (مالیاتی و سایر درآمدها) نه در افزایش چشم گیر این درآمدها بلکه در کاهش درآمد نفتی بود. توضیح بیشتر اینکه در سال ۱۳۵۷ درآمد مالیاتی نسبت به سال گذشته با افزایش ۲۲ میلیارد ریالی (از ۴۴۴ میلیارد ریال به ۴۶۶ میلیارد ریال) کمتر از ۵ درصد افزایش یافت و سایر درآمدها نیز با افزایش ۲۷ میلیارد ریال (از ۹۳ میلیارد ریال به ۱۲۰ میلیارد ریال) ۲۹ درصد افزایش یافته بود این در حالی است که در سال ۱۳۵۷ درآمد نفتی نسبت به سال گذشته (۱۳۵۶) با کاهش ۴۸۵ میلیارد ریالی (از ۱,۴۹۸ میلیارد ریال به ۱۰۱۳ میلیارد ریال) بیش از ۳۲ درصد کاهش یافته بود که از نظر ریالی کاهش ۴۸۵ میلیارد ریالی درآمد نفتی در برابر افزایش درآمدهای عمومی (مالیاتی و سایر درآمدها) با مجموع ۴۹ میلیارد ریال نسبت ۱۰ برابری را نشان می‌دهد.

بر این اساس مجموع درآمدها (منابع) در سال ۱۳۵۷ با کاهش ۴۳۵ میلیارد ریالی (از ۲,۰۳۴ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۶ به ۱,۵۹۹ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۷) بیش از ۲۱ درصد کاهش یافت و این در حالی است که هزینه‌ها در همین سال با کاهش ۲۸۴ میلیارد ریالی (از ۲,۴۹۲ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۶ به ۲,۲۰۸ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۷) تنها ۱۱ درصد کاهش یافت و عملاً با توجه به اینکه کاهش درآمدی ۱.۵ برابر کاهش هزینه‌ها بود، در سال ۱۳۵۷ با کسری بودجه ۶۰۹ میلیارد ریالی (۲۸ درصدی) شاهد افزایش دوباره کسری بودجه به گونه‌ای بودیم که نسبت به کسری بودجه متوسط ۲۳۵ میلیارد ریالی (۱۱ درصدی) طی ۴ سال فروش خوب نفتی (متوسط ۱,۳۴۳ میلیارد ریال) شاهد افزایش بیش از ۱۵۰ درصدی در کسری بودجه (هم از نظر میزان ریالی کسری بودجه و هم از نظر درصد کسری) بودیم.

برای شفاف‌تر شدن فراز و فرود درآمدهای نفتی نیازمند آن هستیم که آن را قدری با جزئیات بیشتر بررسی کنیم.

فراز و فرود تولید، صادرات و قیمت فروش نفت در دهه ۱۳۵۰

نمودار زیر روند تغییرات تولید برحسب میلیون بشکه در روز و قیمت نفت را بر حسب دلار نشان می‌دهد. البته برای استفاده از این نمودار در مورد قیمت نفت باید قدری احتیاط کرد زیرا اعداد گزارش شده به صورت واقعی (Real Prices) هستند نه اسمی (nominal price).

تفاوت بین قیمت واقعی و اسمی نفت به نحوه محاسبه آن‌ها و تأثیر تورم بر ارزش پول مربوط می‌شود. قیمت اسمی همان قیمتی است که در زمان معین و بدون هیچ‌گونه تعدیل گزارش می‌شود و مستقیماً از بازار یا قراردادها گزارش شده و تورم یا قدرت خرید پول در آن در نظر گرفته نمی‌شود حال آنکه قیمت واقعی با در نظر گرفتن تأثیر تورم و با استفاده از شاخص قیمت مصرف‌کننده (CPI) یا سایر شاخص‌های اقتصادی تعدیل می‌شود تا ارزش واقعی پول در بازه‌های مختلف زمانی مشخص شود.

به خوبی روشن است روند تولید نفت بعد از ملی شدن صنعت نفت در سال ۱۳۲۹ به شدت کاهش یافت و عملاً با تحریم شدن صنعت نفت ایران توسط کشور انگلستان به صفر رسید. اما در ادامه و در یکی دو سال بعد با افزایشی تقریباً خطی به حوالی ۶ میلیون بشکه در روز در سال ۱۳۵۲ رسید.

از طرف دیگر این نمودار نشان می‌دهد ضمن افزایش آرام تولید نفت از حدود ۴ میلیون بشکه در سال ۱۳۴۹ به حدود ۶ میلیون بشکه (۵.۹۴۲) در سال ۱۳۵۲، رشد ۵۰ درصدی تولید طی سه سال با حدود سالی ۱۵ درصد افزایش رقم خورد.

با توجه به نمودار آنچه که درآمد نفتی ایران را در سال ۱۳۵۳ با جهش ۲۸۷ درصدی از ۳۱۱ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۲ به ۱,۲۰۵ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۳ رساند جهش قیمتی نفت در پی بحران نفتی ۱۹۷۳ و ۱۹۷۴ بود که به دلیل جنگ اعراب و رژیم اشغالی در سال ۱۹۷۳ رخ داد، که از آن با نام‌های جنگ یوم کیپور، جنگ اکتبر یا جنگ رمضان نیز یاد شده است.

بر این اساس و بنابر گزارش بانک فدرال رزرو شیکاگو با واکنش بازارهای بین المللی نفت، میانگین قیمت اسمی نفت خام در ژانویه ۱۹۷۳ در ۲.۷۵ دلار در هر بشکه تا سپتامبر همان سال با ۲۳ درصد افزایش به ۳.۳۸ دلار افزایش یافت و در ادامه و دو بار در اکتبر ۱۹۷۳ و سپس در ژانویه ۱۹۷۴ قیمت نفت خام دو برابر شد، بطوری که در ابتدا میانگین قیمت نفت به ۶.۹۲ دلار در هر بشکه رسیده بود و در ماه مارس ۱۹۷۴ به ۱۱.۱۰ دلار افزایش یافته بود. قیمت‌ها در طول چهار سال بعدی به سمت بالا حرکت کردند و در حدود ۱۳.۵۰ دلار برای هر بشکه در طول سال ۱۹۷۸ باقی ماند.

بر اساس نمودار بالا تولید نزدیک به ۶ میلیون بشکه‌ای در روز (۵ میلیون و ۹۰۰ هزار بشکه در روز) در سال ۱۳۵۲ و ۱۳۵۳، بعد از کاهش کمتر از ۱۲ درصدی در سال ۱۳۵۴ و رسیدن به ۵ میلیون و ۲۵۰ هزار بشکه مجدد در سال ۱۳۵۵ به سطح ۶ میلیون بشکه در روز برگشته و از این سال به بعد تدریجاً کاهش می‌یابد و در سال ۱۳۵۷ به ۴ میلیون و ۲۵۰ هزار بشکه در روز می‌رسد.

صادرات نفت و فرآورده‌های نفتی نیز همگام با تولید، از ۵ میلیون و ۶۲۰ هزار بشکه در روز در سال ۱۳۵۲ به ۳ میلیون و ۶۵۸ هزار بشکه در روز در سال ۱۳۵۷ کاهش می‌یابد.

این در شرایطی است که بنابر داده‌های بانک مرکزی و مقادیر فروش نفت گزارش شده در این بانک، قیمت فروش نفت ایران از زیر ۲.۵ دلار در سال ۱۳۵۲ به بالای ۸.۵ دلار در سال ۱۳۵۳ و بالای ۱۰ دلار در سال ۱۳۵۴ می‌رسد اگرچه در سال ۱۳۵۵ قیمت به زیر ۱۰ دلار برمی‌گردد اما در سال ۱۳۵۶ قیمت‌های بالای ۱۱.۵ دلاری را نیز تجربه می‌کند و در سال ۱۳۵۷ به زیر ۱۱ دلار می‌رود.

در پایان این گزارش باید به توضیح حسین نورالدین‌موسی از کارشناسان مناطق نفت‌خیز جنوب در مورد مقادیر تولید نفت ۶ میلیون بشکه‌ای در روز، اشاره کرد که مقایسه تولید ۶ میلیون بشکه‌ای در روز با مقادیر زیر ۴ میلیون بشکه‌ای در سال‌های بعد، چند مغلطه در درون خود پنهان دارد که شاید برای مردم روشن نباشد.

نخست تولید ۶ میلیون بشکه فقط برای دو ماه رخ داد و نه بیشتر. در نتیجه وقتی تولیدی پایدار نباشد نباید مبنا قرار گیرد.

دوم این مقدار تولید به صورت غیرصیانتی انجام شد و مخازن بزرگ ما آسیب دیدند و اگر ما با همان مقدار تخلیه تولید را ادامه می‌دادیم از سال ۱۳۷۷ به بعد در تولید نفت موردنیاز کشور دچار مشکل می‌شدیم.

سوم همه مخازن نفتی یک نیمه نخست عمر و یک نیمه دوم عمر دارند. طبیعی است که در زمان شاه مخازن نفتی ایران جوان بودند و پتانسیل تولید از آنها بالا بود و فشار بالایی داشتند. اما الان مخازن بزرگ نفتی ایران در نیمه دوم عمر خود هستند و به اصطلاح در دوره کاهش دبی هستند و توان تولید گذشته را ندارند. پس این مقایسه از سه جهت کاملاً غلط است و موضوع ارتباط چندانی با بحث فناوری ندارد و شما باید پروفایل عمر مخازن را مبنا قرار دهید. کل تولید انباشتی نفت پیش از انقلاب حدود ۲۶.۲ میلیارد بشکه بوده است اما پس از انقلاب مجموع تولید انباشتی نفت از مناطق نفت‌خیز جنوب ۴۴ میلیارد بشکه بوده است.