پاسخ به مهمترین شبهات دربارهFATF/از لیست سیاه خارج می‌شویم؟

خبرگزاری مهر- گروه اقتصادی- فرشته رفیعی: با توجه به اینکه مهلت ۴ ماهه FATF که در ژوئن سال جاری برای تصویب لوایح مرتبط با این نهاد [۱] رو به اتمام است، سوالات و شبهات فراوانی در این باره به ذهن متبادر می‌شود.ما در این مطلب، قصد داریم تا با با طرح مهمترین پرسش‌ها و ارائه پاسخ‌های تخصصی، دقیق و فنی، در صدد رفع شبهات و انعکاس تصویر تبعات تصویب لوایح مدنظر FATF باشیم.

در ادامه مهمترین سوالات و ابهامات و پاسخ های مربوط به آنها را می خوانید:

سوال اول: آیا می‌توان به اشتراک گذاری اطلاعات در برنامه اقدام را مدیریت شده و بنا به ملاحظات داخلی انجام داد؟

در باره این سوال، چند مطلب گفتنی است. نخست اینکه، تبادل اطلاعات با خارج از کشور چه در قالب تبادل اطلاعات واحدهای مالی با همدیگر و چه در قالب های دیگر (به دو توصیه شماره ۲۴ و ۴۰ مراجعه شود) باید مطابق با روشی که FATF در نظر گرفته است باشد و نه مطابق با ملاحظات و یا قوانین داخلی. FATF در این زمینه شدیدترین نظارت را خواهد داشت تا فرآیند به اشتراک‌گذاری اطلاعات به طرز دقیق صورت گیرد. دوم اینکه ایران در بند ۳۱ پذیرفته است که همکاری بین‌المللی در زمینه تبادل و به اشتراک‌گذاری اطلاعات مربوط به ذی‌نفع واقعی را تضمین نماید. همچنین مطابق با بند ۳۲ برنامه اقدام کشور باید «بدون هیچ محدودیتی» وجود دروازه‌ها و کانال‌های تبادل اطلاعات غیرقضایی با مراجع غیرقضایی به منظور به اشتراک‌گذاری اطلاعات را تضمین کند [۲]. لفظ هیچ محدودیتی، بیانگر این است که تمامی اطلاعات مورد نیاز برای طرف خارجی باید به اشتراک گذاشته شود.

سوال دوم: آیا می‌توان به کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم با وجود «حق شرط» پیوست و در عین حال از جریان مقاومت نیز حمایت کرد؟

در ماده ۲ این کنوانسیون، تعریف اعمال و اقدامات تروریستی ارائه شده است. در ماده ۶ کنوانسیون نیز آمده است: «هر کشور عضو در موارد لزوم و عندالاقتضاء اقداماتی را نظیر تدوین قانون داخلی اتخاذ خواهد کرد تا اطمینان حاصل نماید اعمال جزائی منظور در این کنواسیون تحت هیچ گونه شرایطی با توجه به ملاحظات مربوط به ماهیت سیاسی، فلسفی عقیدتی، نژادی، قومی، مذهبی و یا غیره توجیه نباشند». دولت آمریکا بر اساس همین تعریف سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، سپاه قدس و حزب الله لبنان مشمول دستور اجرایی ۱۳۲۲۴ کرده است و می‌تواند از ایران در صورت پیوستن به کنوانسیون مطالبه همکاری اطلاعاتی و قضایی کند. همچنین محدودیت در حمایت از جریان مقاومت، حزی الله لبنان پدید خواهد آمد. به عنوان مثال، در گزارش منتشر شده در هفته گذشته توسط FATF پیرامون کشور بحرین، ذیل عمل به توصیه شماره ۶، آمده بود: «در ارزیابی کشور بحرین، میزان کنترل بر مقوله تأمین مالی تروریسم نیز، موردبررسی قرار گرفته است که این کشور توانسته است محاکمه جدی افرادی که مرتبط با ایران، عراق و حزب‌الله لبنان هستند و پول نقد جابه‌جا می‌کردند را به‌خوبی انجام دهد».

مضاف بر اینکه شاید گفته شود با حق شرط می‌توان، در مقابل تعریف تروریسم از این کنوانسیون ایستاد؛ ولی، با مراجعه به متن کنوانسیون مشخص می‌شود که فقط می‌توان، برای ماده ۲۴ حق تحفظ قائل شد و برای ماده ۲ که تعریف تروریسم است، نمی‌توان حق شرطی قائل شد. همچنین، آنچه که از نحوه عملکرد کنوانسیون در میان کشورها، به چشم می خورد، خلاف این موضوع است. توضیح بیشتر اینکه کنوانسیون فوق، فقط در باره ماده ۲۴ حق تحفظ پذیر است و درباره ماده ۲یعنی تعریف عمل تروریستی، هیچ حق تحفظی را قبول نمی‌کند. به عنوان مثال، هنگامی که کشور یمن برای پیوستن به این کنوانسیون، حق تحفظی را برای خود درباره ماده ۲ و ماده ۲۴ قائل شد، استرالیا بیانیه ای صادر و اعلام کرد: «دولت استرالیا معتقد است که شروط جمهوری یمن با اهداف کنوانسیون، یعنی جلوگیری از اقدامات مربوط به تأمین مالی تروریسم، ناسازگار است».

سوال سوم: آیا FATF کارکردی سیاسی دارد و یا صرفاً فنی است؟

پاسخ به این پرسش از دو جهت قابل بررسی است. نخست اینکه با مراجعه به اظهار نظرات مقامات آمریکایی مشخص می‌شود که آنها حساب ویژه‌ای روی FATF برای اهداف سیاست خارجی خود باز کرده‌اند.

با توجه به اینکه بسیاری از کشورها از لحاظ نواقص فنی و قانونی از ایران عقب‌تر هستند ولی در فهرست سیاه این گروه قرار نگرفته اند. آدام ژوبین، رئیس وقت اوفک و دانیل گلاسر، دستیار وزیر خزانه داری آمریکا در امور تامین مالی تروریسم و جرائم مالی در جلسه استماع کنگره در سال ۲۰۰۷ به صورت مشترک اعلام کردند: «به دلیل ماهیت رو به رشد سیستم مالی بین المللی، ما باید با سایر مراکز مالی در سراسر جهان برای ایجاد و حفظ استانداردهای بین المللی موثر به منظور حفاظت از سیستم مالی بین المللی از منابع و عواید حاصل از فعالیت‌های غیرقانونی همکاری داشته باشیم. وزارت خزانه‌داری این هدف استراتژیک را از طریق گروه ویژه اقدام مالی (FATF) و همچنین از پیشرفت مداوم استانداردهای بین‌المللی در زمینه تامین مالی فعالیت‌های تروریستی و غیرقانونی در سازمان ملل دنبال می کند.گروه ویژه اقدام مالی، مسئولیت تهیه استانداردهای جهانی برای مبارزه با تامین مالی تروریسم و مبارزه با پولشویی را بر عهده دارد و فرصتی منحصر به فرد برای همکاری های بین المللی ما در این زمینه فراهم می کند. وزارت خزانه‌داری همچنان به نقش رهبری فعال در FATF ادامه می دهد. ما معتقدیم استانداردهای FATF باید در قالب توصیه ها، دستورالعمل‌ها و بهترین شیوه های اجرایی بیان شود. این استانداردها به کشورها در توسعه قوانین و مقررات مربوط به مبارزه با پولشویی و مقابله با تامین مالی تروریسم کمک می‌کند تا از سیستم مالی بین المللی در برابر سوءاستفاده‌ها محافظت کند».

اما عمکرد سیاسی FATF در قبال ایران نیز، توسط مقامات داخلی کشور نیز، مطرح شده است. در این زمینه سیف، رئیس کل سابق بانک مرکزی در دیدار با رییس پارلمان فرانسه در شهریورماه ۱۳۹۵، گفت: «حضور نام ایران در لیست سیاه [۳] امری سیاسی و بدون توجیه بوده است. در فهرست سیاه گروه ویژه اقدام مالی نام ایران در کنار کره شمالی آورده شده بود، در حالی که کشورهایی همچون نیجریه و سودان به عنوان کشور همکار شناخته شده است».

البته سیاسی بودن عملکرد گروه ویژه از طرفی دیگر نیز مشخص می‌شود. اینکه فقط دو کشور ایران و کره شمالی که از قضا با آمریکا مشکلات عمده دارند فقط در لیست سیاه گروه ویژه اقدام مالی قرار گرفته‌اند.

سوال چهارم: آیا مشروط کردن همکاری با ایران به عدم بازگشت به لیست سیاه از سوی اروپا، دلیل فنی دارد؟

هرچند در ظاهر امر شرط اتحادیه اروپا برای همکاری با ایران در زمان بازگشت تحریم‌های آمریکا، فنی و غیرسیاسی است اما بررسی دقیق‌تر نشان می‌دهد اینگونه نیست. مدل‌های پیشنهادی اتحادیه اروپا برای مقابله با تحریم‌های آمریکا مبتنی بر ایجاد کانال ویژه مالی برای تسویه درآمدهای نفتی ایران است. این مدل پیشنهادی به صورت ذاتی نگرانی در رابطه با پولشویی و تامین مالی تروریسم نداشته و کاملاً منطبق بر شرایط کانترمژر است. اولاً پولشویی نیست و درآمدهای حاصل از فروش نفت است، ثانیاً کانال ویژه مالی به صورت پیش‌فرض تمام احتیاط‌های لازم در شناسایی مشتری، شفافیت موضوع تراکنش و ذی‌نفع واقعی را انجام می‌دهد و در نتیجه نسبت به مساله تامین مالی تروریسم نیز نگرانی ندارد. لازم به ذکر است که اتحادیه اروپا هیچیک از نهادهای رسمی جمهوری اسلامی ایران را تروریستی نمی‌داند.

سوال پنجم: بازگشت ایران به لیست سیاه چه تبعاتی به دنبال دارد؟

بر اساس توصیه شماره ۱۹ FATF در صورتی که کشوری مورد اقدام متقابل (اصطلاحاً قرار گرفتن در لیست سیاه نامیده می‌شود) قرار گیرد، کشورهای دیگر باید اقداماتی را انجام دهند. جزییات این اقدامات در یادداشت تفسیری منتشر شده از سوی FATF وجود دارد [۴]. بررسی این اقدامات نشان می‌دهد مهم‌ترین اقدامی که کشورهای دیگر باید انجام دهند، افزایش دقت در شناسایی مشتری و افزایش احتیاط در همکاری با کشور هدف است. طبق توصیه شماره ۱۹ کشورها ملزم به پایان همکاری نیستند و تنها در مورد تاسیس شعبات جدید درخواست ممنوعیت شده است. در مدت دو سال گذشته که ایران در حالت تعلیق قرار داشت، شناسایی مشتری به صورت تقویت شده تعلیق نشده بود و FATF در بیانیه‌های مربوط به ایران از کشورهای دیگر می‌خواست تا این مورد را به طور موثر انجام دهند. بازگشت به لیست سیاه محدودیت‌ها را افزایش می‌دهد اما هیچ‌گاه مانع همکاری نمی‌شود. در صورتی که تحریم‌های بانکی آمریکا ممنوعیت جدی ایجاد می‌کند.

سوال ششم: آیا با وجود بازگشت تحریم‌های ثانویه بانکی، وجود و یا عدم وجود ایران در لیست سیاه FATF معنی دارد؟

مهمترین عامل در روابط بانکی کشور بحث تحریمها است. رعایت مسائل تحریمی برای بانکها بیشتر اهمیت دارد. چرا که بانک‌های دنیا به دلیل نقض تحریم جریمه‌های به نسبت بالاتری در مقایسه با نقض قوانین پولشویی و تامین مالی تروریسم داشته اند.

به عنوان مثال بانک HSBC انگلستان در سال ۲۰۱۲، به دلیل مشخص شدن انجام تراکنشهایی برای ایران، سودان و سوریه، ۱.۹ میلیارد دلار جریمه شد و بانک فرانسوی BNP PARIBUS فرانسه نیز به دلیل اینکه نتوانسته بود رابطه خود را همزمان با شروع تحریمها، به صورت کامل با ایران قطع کند، در حدود ۸.۹ میلیارد دلار مورد جریمه قرار گرفت. همچنین AGP Commerzbank آلمان نیز به دلیل ارتباط با ایران در دوران تحریم، در سال ۲۰۱۵ در حدود ۱.۴۵ میلیارد دلار مورد جریمه قرار گرفت.

بنابر آمار سوئیفت بانک‌ها در سال ۲۰۱۴، مجموعاً در حدود ۱۴.۱ میلیارد دلار و در سال ۲۰۱۵، در حدود ۱۵.۶ میلیادر دلار و جریمه شده اند.

اما جریمه‌هایی که بانک‌ها بابت عدم رعایت مقررات پولشویی و یا همکاری با بانکی که در ناحیه پرخطر FATF قرار گرفته‌اند، بسیار کمتر از این میزان می‌باشد( در بیشترین حالت ۶۲۹ میلیون دلار).

رعایت مقررات تحریمی به قدری برای بانک‌ها مهم بوده است که سوئیفت، از حدود سال ۲۰۱۳، سرویس‌هایی همچون غربالگری تحریم‌ها (SANCTION SCREENING) را ارائه کرده است تا بانک‌ها در برقراری ارتباطات خود، قوانین تحریمی را مدنظر قرار دهند و از ارتباط با افراد و نهادهای تحریم شده، خودداری کنند.

سوال هفتم: آیا FATF، ماهیتی عملکردی دارد و یا فقط ارشادی است؟

با نگاهی به فعالیت گروه ویژه، مشخص می‌شود که این گروه علاوه بر تهیه استاندارد، به شدت میزان اجرای استانداردهای تهیه شده را در کشورهای منتخب، رصد می‌کند و هر کشور را پیرامون هر توصیه، در ۴ سطح منطبق [۵]، به طرز قابل توجهی سازگار [۶]، به صورت بخشی سازگار [۷] و غیرسازگار [۸]، رتبه‌بندی می‌کند [۹].

همچنین هر کشور منتخب را در حوزه خروجی‌های ۱۱ گانه فوری که در ابتدای روش شناسی ارزیابی در نظر گرفته است، در ۴ رده بالای اثربخشی [۱۰]، سطح قابل‌توجهی از اثربخشی [۱۱]، سطح متوسطی از اثربخشی [۱۲] و سطح پایینی از اثربخشی [۱۳]، طبقه‌بندی کرده است [۱۴].

خبرگزاری مهر پیش از این در گزارشی با عنوان « ماموریت جدید آمریکا به FATF / تهدیدهای CFP برای ایران» به صورت مشروح و دقیق به این رتبه بندی پرداخت.

هم‌چنین اینکه FATF، خروج ایران از لیست سیاه را منوط به انجام برنامه اقدام (ACTION PLAN) کرده است و از ایران خواسته است تا ۴ لایحه را به تصویب مجلس خود برساند، حاکی از آن است که گروه ویژه، به شدت در پی اجرای توصیه‌های خود است و صرفاً کارکرد تهیه استاندارد و سپس تشویق برای اجرای استانداردها را ندارد.

سوال هشتم: تبعات اجرای کامل برنامه اقدام چیست؟

اساساً FATF، با هدف ارتقای شفافیت در نظام مالی بین‌المللی برای ناامن نمودن گروه‌های هدف( بخوانید اهداف تحریمی آمریکا و شورای امنیت سازمان ملل) به فعالیت خود ادامه می‌دهد؛ شاهد این امر نیز، توصیه های محوری این نهاد همچون توصیه های شماره ۱۰، ۱۱ و ۱۳ است که ناظر به ایجاد شفافیت است که از طریق الزامات شناسایی مشتری و ذی‌نفع واقعی انجام می‌شود. از آنجا که تعدادی از نهادها و افراد ایرانی در لیست تحریمی امریکا و شورای امنیت سازمان ملل هستند، مشخص است که آمریکا می‌خواهد با افزایش شفافیت نظام مالی ایران، در پی اعمال هرچه موثرتر تحریم‌ها علیه این نهادها و افراد باشد. بنابراین، با به کارگیری نهادی همچون FATF در پی نیل به این خواسته خود است.

سوال نهم: اگر ایران، لوایح باقی مانده FATF را تصویب نکند، به لیست سیاه بازخواهد گشت و اقدامات متقابل علیه آن پیاده خواهد شد؟

پاسخ بی شک خیر است. چرا که مکانیزم رای گیری در مجمع FATF به صورت اجماعی است و بازگشت ایران به لیست سیاه نیاز به اجماع دارد. در صورت مخالفت فقط یک عضو، دلیلی برای بازگشت ایران به فهرست سیاه نیست. در واقع ایران می‌تواند با اتخاذ دیپلماسی فعالانه با کشورهایی همچون ترکیه، روسیه و چین، مانع از بازگشت به لیست سیاه شود.

سوال دهم: اگر فرض شود تمام اقدامات «برنامه اقدام» به صورت کامل از سوی ایران اجرا شود، آیا FATF ایران را از لیست سیاه (بیانیه عمومی) خارج می‌کند؟

بر اساس بیانیه‌های منتشر شده از سوی FATF در دو سال گذشته، می‌توان گفت که اجرای کامل برنامه اقدام، شرط لازم برای خروج ایران از لیست سیاه است، اما نمی‌توان گفت شرط کافی است. در بیانیه‌ها آمده است: ایران در بیانیه عمومی باقی خواهد ماند تا زمانی که برنامه اقدام به صورت کامل اجرا شود.

اما در دو بیانیه در سال ۲۰۱۶ و ۲۰۱۷ FATF صحبت از «گام‌های بعدی» می‌کند که ابعاد آن مشخص نیست. این مساله وضعیت ایران بعد از اجرای کامل برنامه اقدام را مبهم می‌کند. به خصوص که به تازگی ماموریت مبارزه با تامین مالی اشاعه ای( CFP) و اعمال تحریم‌های مالی هدفمند قطعنامه های شورای امنیت سازمان ملل، در حال نهادینه شدن است. یکی از مصادیق این نوع تحریم‌ها، قطعنامه ۲۲۳۱ موید برجام است.

منابع:

[۱] ۴ لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی، اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم، لایحه الحاق به کنوانسیون مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی و لایحه الحاق به کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم مورد نظر است.

[۲] http://fna.ir/a3tm5a

[۳] منظور از لیست سیاه یعنی کشورهایی که باید علیه آنها اقدام متقابل صورت گیرد.

[۴] - موارد به شرح زیر است:

ملزم کردن موسسات مالی به رعایت بخش‌های ویژه شناخت مشتری به صورت تقویت شده.

معرفی ساختار گزارش‌دهی نظام مند و تقویت شده از تراکنش‌های موسسات مالی با موسسات مالی در کشورهای پرریسک.

خودداری کردن از تاسیس شعب، بانک‌های محلی و دفاتر نمایندگی موسسات مالی در کشور پرریسک.

محدود کردن روابط بانکی و یا تجاری با کشور مورد نگرانی و یا اشخاصی که در آن کشور قرار دارند.

ممنوع کردن موسسات مالی از استفاده از خدمات نهادهای ثالثی که در کشور مورد بحث قرار دارند.

ملزم کردن موسسات مالی به اصلاح و بررسی و یا در صورت ضرورت، پایان دادن به روابط کارگزاری با موسسات مالی که در کشور مورد نگرانی قرار دارند.

الزام به افزایش بررسی‌های نظارتی و تمهیدات حسابرسی خارجی برای شعبه ها و موسسه وابسته موسسات مالی که در کشورهای مورد نگرانی قرار دارند.

ملزم کردن تمهیدات حسابرسی خارجی برای گروه‌های مالی با این لحاظ که هر موسسه وابسته و یا هر شعبه‌ای از آنها در کشور مورد نگرانی قرار دارد.

[۵] Compliant: C

[۶] Largely compliant: LC

[۷] Partially compliant: PC

[۸] Non-compliant: NC

[۹] http://www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/documents/assessment-ratings.html

[۱۰]High level of effectiveness :HE

[۱۱] Substantial level of effectiveness :SE

[۱۲] Moderate level of effectiveness: ME

[۱۳] Low level of effectiveness :LE

[۱۴] http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/۴th-Round-Ratings.pdf